企业养老保险基金管理常见问题

A. 养老保险基金问题

养老保险基金现存问题与解决对策

2010-2-6 10:48 来源：法律教育网【大 中 小】【我要纠错】
摘要：养老保险是保障的重要组成部分，养老基金又是养老保险中必不可缺少的条件，在当前，做好养老保险基金的管理与征收是迫切需要解决的问题，文章对养老保险基金现存的一些问题进行了深入的讨论，针对这些问题提出了一些解决的对策。

关键词：养老保险基金；问题；对策

在社会老龄化不断加剧的今天，养老成为整个国家、社会不可避免要面对的问题。为保证人们退休后的生活，养老保险应运而生。所谓养老保险，是指国家和社会以一定的法律和法规为依据，为解决劳动者在达到法定的解除劳动义务的年龄后，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险对于保障人民生活和社会稳定起着不可低估的作用。但由于我国社会养老保险体制尚不发达，所以不免存在着一些问题。

一、现阶段中国养老保险中存在的问题

（一）养老保险基金的筹集

我国现行社会养老保险基金坚持国家、企业、个人三方共同负担，按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则筹集。但是，养老保险基金的筹集覆盖范围狭窄，大多由拥有实力的企、事业单位缴纳，一些民营单位、私人企业受利益的驱使，拖欠甚至脱逃缴纳的范围，许多亏损企业也无力按时缴纳，农村养老保险尚处于起步阶段，问题重重。通过筹集原则可以看出，社会养老保险基金由三方共同负担，但是从中受益的却是个人，这样就降低了企业缴纳基金的积极性，目前尚没有一部明确的法律规定企业必须缴纳基金，再加上一些新建立的企业游离在社会保障之外，使得养老保险基金的筹集难上加难。而在养老保险基金的筹集方面，表现出的“工作的一代”供养“退休的一代”的代际赡养原则，又加重了个人与企业的缴费负担。

（二）养老保险基金的管理

体制养老保险基金与财政有着密不可分的联系，所以养老保险容易被挪用和拖欠。由于各地区在经济发展、人口结构、收入待遇等方面存在一定差异，为了防止外地人员的流入，各地普遍严格限制跨地区的参保人员个人账户基金转移。这种长期以来形成的管理格局，使得各统筹地区的社保经办机构，只能管理本地区参保人员的有关情况，而对参保人员在异地是否曾参保则无过问。再加上冒领保险和提前退休现象的与日剧增，更为养老保险基金的管理蒙上了层层迷雾。

（三）养老保险基金的发放

在退休金的发放方面，受职务高低和退休时间的影响。职务高的缴费数量大，享受的退休金也多，职位低的则反之。退休早的职工缴费少，享受的退休金也少。而退休晚的则反之。正是这种原因造成了养老金发放中的一些不平等与失衡现象。

（四）养老保险基金的保值与增值

在养老保险保值方面，虽然我国规定在实行社会统筹与个人账户相结合，但现阶段我国养老保险费大都被用于支付现期的退休金，对于剩余资金，政府规定除保留两个月支付款外，其余金额的80%必须购买政府债券或存入银行，利息用于未来养老金的支付。受通货膨胀影响，这些收入极少，因而出现养老保险金结余不断贬值，个人账户空账的现象，这必然会对未来养老保险带来沉重负担。

二、我国养老金体制改革的建议

（一）养老保险基金的筹集

对现行养老基金筹集方式的改革，建立具有中国特色的养老保险基金征集制度。改革的目标是：建立与社会主义市场经济发展要求相适应、体现基金征集同待遇支付相配套、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、公平与效率相联系的基本原则，资金来源多渠道，实现城镇劳动者全覆盖的养老保险基金征集制度。

（二）养老保险基金管理

应该尽快在全国范围内建立养老金发放的体系。这样可以避免参保人员退休时只能在某一地区享受养老待遇而不能跨地区享受。对于无法转移或不愿转移到其他统筹地区的养老保险，在当事人达到法定退休年龄或户口迁移出本地区时，也应允许其领取个人账户储存金。同时还要健全各级政府的劳动保障的有关机构体系，采取奖惩措施，这样可以有效避免养老基金的挪用与拖欠。

（三）养老保险基金发放

首先，对正常缴纳养老保险金的企业，应按时足额发放退休金，不允许采取差额拨付的办法。对有能力而不按时缴纳的企业要积极进行催缴，除追究有关人员责任外，还要按规定加收滞纳金。对确无能力缴纳的困难企业，各级劳动部门和社会保险部门要及时办理缓缴手续，以保证按时足额发放退休人员的退休金，不得以任何理由减发、停发或缓发。其次，应以当地社会平均水平为准。加大基金的调剂力度，使收入相差不太悬殊，充分地体现保障制度带给人们的优越性。

（四）养老保险基金的保值与增值

首先应加大各级政府对养老保险基金的投入力度，解决资金不足问题。其次建立一种能对风险与投资实施有效控制的养老资金投资体制，投资于那些风险相对小，收益相对较高的投资领域，增加资金来源。国务院体改办宏观经济体制司司长宋晓梧建议，成立专门的、相互竞争经营的基金管理公司管理营运个人账户，以达到个人账户基金的保值增值。

（五）农村养老保险基金问题

自1999年起，农村社会养老保险进入整顿规范阶段，但是大多数地方并没有做出适当的回应，在基金筹集、管理与发放上均不规范。首先，在基金的筹集方面，农村养老保险基金多没有企业的缴纳，只有本人自愿缴纳，这就违背了社会养老保险的基本性质，而这种单方的缴纳方式更偏向于商业保险。而农民由于资金方面的限制拖欠，逃避缴纳养老保险基金的问题严重，这样不但加重了农民的负担，还造成养老保险体系的不完善。即使农民按时按量缴纳了保险，但是地方政府的挪用情况又十分猖獗。所以，首先要减轻农村老年人的贫困问题；其次要健全基金管理制度，实现基金保值增值；再次养老基金要一直保持在最初规定的利率下，防止因利率下调带来的损失，只要这样才能鼓励更多的农民缴纳养老基金。同时还要通过宣传教育，让农民自愿缴纳养老保险基金。

参考文献：

1、张左已。领导干部社会保障知识读本[M].中国劳动社会保障出版社，2002。

2、蔡秀静。防止养老保险基金不必要流失的思考与对策[J].经济师，2006（11）。

3、彭树生。论“税费分筹”——深化改革养老保险基金筹集方式的探讨。

4、刘晓娟。对养老保险基金发放工作的几点建议[J].财会月刊，2003（2）

B. 企业职工养老保险基金管理规定的介绍

企业职工养老保险基金管理规定为了加强企业职工养老保险基金的管理，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，劳动部于1993年7月6 日《企业职工养老保险基金管理规定》。

C. 中国养老社会保险存在哪些问题

存在问题：

1、养老保险制度存在碎片化问题，且缴费标准和支付待遇相差较大，给归并和统一社会养老保险制度带来很大困难。

2、行政事业单位基本养老保险制度改革滞后，影响城镇职工就业和养老保险的公平性。

3、与基本养老保险制度配套的管理制度不健全，基本养老保险结余资金投资运营机制建立严重滞后。

4、补充养老保险和商业人寿保险发展缓慢，还没有成为应对人口老龄化的有力支持力量。在已取得成就的基础上健全我国城乡养老保险制度，应针对存在的突出问题采取一些有力举措。

(3)企业养老保险基金管理常见问题扩展阅读

解决方法

加快行政事业单位基本养老保险制度改革。建立适应市场经济要求的公平、统一的城镇基本养老保险制度，应加快行政事业单位基本养老保险制度改革。可采用“社会统筹和个人账户相结合”模式，以便逐步过渡到统一的城镇职工基本养老保险制度。

为了减少改革阻力，可在推进基本养老保险制度改革的同时，建立职业年金制度，确保行政事业单位职工养老金待遇与改革前基本持平或略有提高。

解决农民工的基本养老保险参保问题。对长期居留城市的农民工应视同城镇企业职工，参加城镇企业职工基本养老保险；对于短期流动和不愿意在城市居留的农民工，应允许其回乡参加当地农村养老保险。

对流动就业的农民工，应建立社会保障号码和个人账户，让账户随人走，方便其就业和迁徙。

D. 如何加强基本养老保险基金管理

加强基本养老保险基金管理的建议：

（一）养老保险费未能应收尽收，养老保险基金筹集规模和总量未能如实体现。

（二）养老保险金超范围发放，挤占挪用养老保险基金。一是部分地方擅自增加养老保险金计发项目，提高基本养老保险待遇标准，加大了养老保险基金支出规模。

（三）养老保险基金运行管理不够完善。
1.账户设置和管理不规范。一是一些地区未按规定清理多头开户，仍在多家银行分别开设收入户、支出户和财政专户，甚至在同一银行开设多个收入户、支出户和财政专户，造成账户管理的混乱。

2、存在问题原因分析
（一）基金财务制度不完善。我国的各项社会保险基金的财务和会计制度不成熟不完善是造成社会保险基金管理出现问题的一个重要原因，现行的《社会保险基金财务制度》是1999年制定的，其中有一些不完善之处，已不适应新形势和新情况的需要，特别是社会保险基金的投资、计息、开户行的选择等问题，迫切需要进一步修订和完善。
（二）缺乏有效监督制约机制。社会保险基金的运营和管理缺乏有效的监督制约机制，导致社会保险基金管理问题频出。首先，财政部门、劳动保障部门和地税部门之间缺乏相互的监督制约机制，或未能执行部门之间的监督制约职能。各部门之间缺乏有效的信息沟通机制，账单传递速度慢，不及时对账，造成账实不符。其次，社会保险基金缺乏有效的外部监督，审计部门和财政监督部门也是近年来才逐渐重视和加大对各项社会保障资金的监督检查力度，但检查范围有限。
（三）现行政策执行不严格。从检查情况看，不少地方未能严格执行现行的社会保险基金财务会计制度，是造成违规违纪的重要原因之一。
（四）体制方面的原因。从检查情况看，多数社会保险基金的挪用都是政府的行政命令或是行政干预的结果。地方政府经常把“社会保险基金结余”当作准财政资金使用，一些地方政府部门领导财政法规意识淡薄，特别是在基层财力比较紧张的情况下，从部门利益出发，违规挪用、滞留、转移社会保险基金收入，违规设立账户，不按要求划转社会保险费收入及利息收入。部门之间缺乏有效的沟通和配合，从而导致社会保险基金账实不符。此外，部分地区相关部门经办人员业务素质差，工作能力和责任心不强，也是社会保险基金管理出现问题的一个重要原因。

三、加强养老保险基金管理的建议
（一）大力推进税务征收，适时开征社会保险税。针对目前社会保险费缴费基数核定不实，征管缺乏强制性等问题，建议进一步加大推进税务征收工作的力度，并适时开征社会保险税。一是可以切实改变社保基金征缴困难、征收乏力的局面。目前社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。从近几年的基金征缴情况看，以社会保险费的形式由社保经办机构征收的做法缺乏强制性，基数核定不实的问题也比较突出，致使拖欠、不缴或少缴社会保险费的现象比较普遍，而且征收社会保险费的征收成本也比较高，不利于建立更加规范的社会保险基金收支两条线管理体制。而由税务机关征收，有利于养老保险基金收入的及时足额征收。二是有助于有效筹集社会保险基金。通过法律形式把企业、个人的权利、义务确定下来，保证所有工薪收入的职工和用人单位成为社会保障税的纳税人，从法制上确保社会保险具有稳定的收入来源。三是有利于社会保障体制的完善。课征社会保险税，标志着社会保障工作步入规范化、法制化的轨道。
（二）加大养老保险费征缴力度，提高企业和职工的参保意识。在未实施征缴改革前，各级养老保险费征收机构要严格按照《社会保险费征缴暂行条例》和养老保险费征缴稽核的有关要求，进一步加大征缴力度，确保养老保险费应收尽收、及时足额征收。首先，要加大社会保险的宣传力度，提高广大人民群众的保险意识。利用各种媒体，广泛宣传国家养老保险政策，鼓励职工依法维护自身权益，增强履行缴费义务的自觉性和主动性。同时，通过向社会公布养老保险费征缴情况，及时发放养老保险费对账单，设立查询、举报电话等，发挥外部监督作用，强化用人单位和广大职工参保和依法缴费的意识。其次，要加强稽查审核，堵塞漏洞。加强对稽核人员的业务培训，不断提高稽核人员的稽核能力。采取日常核查与专项稽核、书面稽核与实地核查等多种形式开展稽核工作，加大清欠力度，及时发现并纠正各种违纪违规问题，充分发挥稽核工作的效力。
（三）加强部门间的协调配合，提高社保基金管理水平。在目前财政、劳动、税务部门几家共同参与养老保险基金管理的情况下，要加强部门间的协调配合。一是建立健全财政、劳动保障、税务部门的沟通协调、相互制约机制。财政部门要加强对社保基金征缴、使用、管理情况的监督；劳动保障部门要定期对社保经办机构核定的缴费基数进行审核；税务部门和社保经办机构严格按核定的缴费基数及时足额征收，对无法征收的，要及时向劳动保障部门反馈，建立顺畅的对账联系机制。二是对因会计核算、财政专户管理、基金决算编制等方面的原因出现的税务、财政、社保部门之间数据不相符的问题，建议财政部统一结账时间，要求各级征收、管理、使用部门加强财务对账管理工作，按月进行定期对账，年底统一时间扎账。确保会计信息的数据统一、真实、有效和完整。
（四）修订和完善有关管理制度。目前养老保险基金管理存在的社保基金计息办法不统一、预收养老保险基金长期挂账、其他社会保障类资金在养老保险基金决算列收列支、国库归集资金未及时划入财政专户以及未足额计息等问题，都需要在充分调研的基础上，对现行制度规定作进一步的修订，使之在实践中更具可行性和操作性。
（五）规范行业统筹养老保险基金管理。行业统筹是我国养老保险制度转制阶段的特殊产物，要切实统一规范行业统筹政策，促进养老保险制度的健康发展。一要强化行业统筹养老保险基金征缴管理，加大征缴和清欠力度，将社会保险的缴纳作为行业主管部门对企业目标管理考核中重点考核内容之一，强化养老保险费征缴工作；二要明确经办机构和行业主管部门在行业归集养老保险费过程中的责任和权利，避免归集资金账外核算、资金收益归属不明确等问题，以确保行业统筹养老保险基金决算信息的真实和完整。
（六）尽快解决历史遗留长期挂账问题。对于一些历史遗留问题在基金决算中长期挂账，影响了基金决算使用部门对决算信息的分析，也影响了基金数据信息的真实性。建议对遗留问题商劳动保障、审计等相关部门尽快研究制定相应的办法予以解决，避免长期挂账。
（七）建立健全养老保险基金监督工作长效机制。要切实强化养老保险收支全过程的监督管理，建立养老保险基金监督工作长效机制，保障养老保险制度健康发展。一要建立健全法规体系，解决养老保险基金监督中法律缺位、层次低、效力差等突出问题，尽快出台养老保险费征缴处罚办法，强化养老保险制度约束的刚性；二要建立健全养老保险基金监管组织体系和各部门配合工作机制，实现审计监督、财政监督、税务监督和社会监督相结合，审计、财政、税务、社保等部门协调配合、相互制衡；三要建立快捷、准确、高效的基金监督管理信息系统，实现监管、征收、缴费各部门间信息实时共享，确保养老金按时收纳、拨付和发放。

E. 企业职工养老保险基金管理规定的企业职工养老保险基金管理规定

(1993年7月6 日劳动部〔1993〕117号发布)

F. 中国养老保险制度存在哪些问题

您好！我国养老保险制度存在的问题，主要表现在以下几个方面：

1、养老保险制度不统一。不仅表现在地区与地区之间的制度不统一， 也表现在行业与行业之间的制度不统一，养老保险制度的不统一，又集中
表现在养老保险基金的缴费率与支付标准上不统一；我国现阶段各地区、 各行业养老保险基金缴费率在20％－30％之间不等，例如，煤炭部门缴费
率高达24.5％，各省之间缴费率差别也较大，广东省为19％，湖南省则达 25％，养老保险金支付标准上基本采用按职工退休前月工资的一定比例计
发办法，但计发比例各地相差较大。这种制度的不统一，也带来了一些不 良的后果，一是制度不统一，使制度本身缺乏严肃性，使人们产生养老保
险是地区或行业的政策，而不是国家政策的错觉，影响养老保险事业的顺 利进行；二是同一行业的不同企业，由于属于不同地区，养老保险金的缴
费率不同，生产的产品成本费用不等，竞争能力不同，使养老保险制度给 企业人为创造了一个不公平竞争的场所；三是由于各地区、各行业养老保
险金的筹集和支付水准不统一，给劳动力在不同地区、不同行业之间的流 动带来困难，使劳动力资源不能得到有效的配置。

2、企业养老保险金收缴困难。足额征收养老保险金，是养老保险制 度能否正常运作的关键所在，而企业养老保险金收缴极其困难，表现为拖
欠企业户数多，拖欠金额大，拖欠时间长，致使许多地方养老保险金收不 抵支，严重影响养老金的发放。分析其原因，一是少数效益好、离退休人 员少的企业领导对养老保险的认识不足，不从长远利益出发，不从大局出
发，认为本单位离退休人员少而需缴纳的保险金多，本单位吃亏，不愿交 纳，甚至有些企业领导短期行为严重，急功近利，宁愿自已在位时多给职
工一点实惠，也不愿将钱缴纳给养老保险部门；二是少数企业有能力缴而 不缴，认为离退休职工保险费直接由养老保险机构发放，离退休职工领不
到退休金只会找养老保险机构，不会找企业，所以对养老保险金的缴纳采 取拖、欠政策，而养老保险部门则缺乏制约手段，无法收取；三是企业亏
损较大，职工工资都无法发放，更无力承担养老保险金缴纳的义务；四是 企业负担过重，影响养老保险金的缴纳，据有关资料表明，一些地区企业 需要缴纳的养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金和工伤基金等占 整个职工工资总额的60%左右，企业难以承受， 而职工个人缴纳的养老保
险基金和医疗保险基金等则仅占个人工资收入的6%左右，这不仅没有达到 养老保险要消除企业包袱的目的，反而增加了企业的负担，增加了企业的 当期投入。

3、国家对企业养老保险只出政策不出钱，使养老保险举步艰难。养 老保险基金应是由国家、集体、个人三方面共同负担，但现实情况是三方
出资都较困难，而国家财政出资更加困难，这是由于近十年来各地财政收 支状况较差，财政入不敷出，财政收入都难以维持经常性支出，不少地区
自开办养老保险业务以来财政未曾向养老保险基金投入一分钱，致使养老 保险基金收不抵支，更有甚者，一些地方政府利用对养老保险基金的自主
管理权，将养老保险基金用于投资于地方性建设项目，效益低，回报率低， 或者干脆将养老保险基金用来暂时弥补财政资金的不足，使养老保险基金 不断地被蚕食。

4、养老保险基金保值增值能力低。一方面，现阶段养老保险费几乎 被用于支付现期的退休金，因通货膨胀使养老保险金结余所获取的利息也
是名义的，这种状况导致养老保险金个人帐户大多数是空帐户，帐户上几 乎没有什么实际资产，这种空帐户不能使养老保险金能有所积累、有所保
值增值；另一方面现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用 外，80％左右要用于购买政府债券或存入银行，由于近期银行存款利息率
低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余在不断地贬值，这势必加重未来 时期养老保险的负担，也会增加国家在养老保险方面的支出负担。

5、养老保险金支付的正常调整机制还不完善。合理的养老保险金计 发办法应该建立在一个规范的养老金调整机制上。我国现行制度虽然在这
方面取得了重大突破，建立了以职工平均工资增长率为参数的正常调整机 制，但也存在着两个方面的问题。一是反映在养老保险金计发调整参数选
择上，通常养老保险金调整参数主要由职工平均工资增长率、生活费价格 指数和综合指数三种；单纯用平均工资增长率作为参数来调整养老金计发，
不能解决养老金保值问题，也难以保障退休人员的基本生活，单纯地用生 活费价格指数作参数来调整养老保险金计发，虽然解决了养老金保值问题，
保障了退休人员的基本生活，但不利于处理工资收入与养老金的分配关系， 在物价指数较高时，对养老金基金压力过大，为了吸收这两种指数的优点，
克服其缺点，通常将这两种指数进行综合考虑，计算出一个综合指数对养 老金进行调整，而我国现行制度单纯以职工工资增长率为参数，未将生活
费价格指数进行综合考虑。二是反映在养老金调整机制的口径不统一，根 据现行制度规定，"养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定
比例进行调整"，而"当地职工"是指全省范围的职工，还是市或县范围 内的职工？是全体职工还是仅指企业职工？由于理解不一致，各地方案各
异，导致地区间的养老金水平出现不平衡。

6、养老保险管理体制混乱。主要表现在：一是养老保险管理体制不 统一，我国现行的养老保险管理是按照养老保险的不同对象分部门、分行
业进行，既有劳动部门、人事部门、民政部门进行管理，也有煤炭部门、 邮电部门、金融部门以及供电部门等分行业进行管理，使养老保险政出多
门、多头管理，政策不协调现象极为严重，也使养老保险资金分散，调剂 性较差，不利于充分发挥养老保险的作用；二是养老保险机构既是行政管
理机构，又是经办机构和监督机构，集三权于一体，不利于我国养老保险 事业的健康发展。

G. 求“企业”养老保险存在的问题及对策，急！！！

一、当前企业补充养老保险的基本情况及存在的问题

总地看，全国大部分省（自治区、直辖市）和相当部分的地级以上城市都不同程度地开展了企业补充养老保险探索，但规模和覆盖面都不大，操作办法也不规范统一，并遇到了一些具体困难和问题。

截止1996年底，全国参加各地劳动或社会保险部门经办的企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的职工分别为266万人和225万人，合计基金结余达20多亿元；参加各级工会经办的职工互助保险的职工人数达2184万人，职工互助保障组织8.8万个，仅全总和上海两家基金规模就达12亿元，其他因分散和部门利益保护而难以统计，但估计也有几十亿元的规模；商业人寿保险公司养老保险基金积累36.5亿元，其中很大部分为团体业务，也可看作企业补充养老保险的一种。

目前全国开展企业补充养老保险遇到的实际困难和问题主要有：

1、思想认识问题。表现为不重视企业补充养老保险，片面认为开展这项工作会增加企业负担；认为只有先降低基本养老保险的负担，才能发展补充养老保险。

2、企业负担能力问题。目前全国企业职工基本养老保险的费率负担平均为23%（1997年全国发26号文件《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，企业缴费比例不得超过20%），加上住房公积金，以及医疗、失业、工伤、生育保险等缴费总体费率负担在40%—50%之间，是比较重的。由于企业职工基本养老保险的费率负担还不能马上降下来，大规模地开展补充养老保险，会使一些企业感到负担过重，特别是对那些老工业基地企业、经济效益状况不佳的企业，更是如此。甚至一些城市和企业的基本养老保险的形势，也十分严峻。如沈阳市基本养老保险缴费拖欠的企业户数占全部企业户数的16.4%，吉林一汽公司拖欠基本养老保险缴费达3亿多。因此，当前发展企业补充养老保险确实有一定难度，只能从各个企业的实际出发，逐步展开。

3、管理体制问题。在目前开展企业补充养老保险试点的各省、市中，补充养老保险的经办机构有的是社会保险经办机构，有的是工会，有的是商业保险公司，还有的是几家同时经办，缺乏强有力的组织协调和推动。

4、国家统一的指导意见和政策优惠问题。目前国家尚未出台关于开展企业补充养老保险的统一的、规范性的意见和文件，各地的实践探索形式多样，也很不规范，影响了这项工作的开展。关于政策优惠，有的省、市为了鼓励开展企业补充养老保险，根据劳动部1995年12月印发的《关于建立企业补充养老保险制度的意见》的文件精神，规定企业补充养老保险缴费在工资总额5%以内的部分，可以进入企业成本，税前列支。但就全国来说，由于国务院有关部门之间还存在意见分歧，因此尚未出台这样的优惠政策。

二、开展企业补充养老保险的基本原则

1、国家政策指导、扶持与企业自愿参加的原则。国家对开展补充养老保险进行宏观指导，并给予一定的政策优惠，规范企业的补充养老保险行为；企业按照国家的有关规定，结合企业实际，自愿参加，自主选择补充养老保险办法。

2、效率优先的原则。企业职工补充养老金的高低与企业经济效益和个人劳动贡献直接挂钩。企业效益好的，补充养老保险的规模可以大一些，效益不好的补充养老保险的规模可以搞小一些或不搞。对职工个人，要体现按劳分配的原则，多劳多得，不同单位或同一单位职工之间，允许补充养老金待遇有一定差别。

3、商业保险和市场化原则。补充养老保险按照商业保险的原则开展，基金可以进入市场进行营运管理，参与市场竞争。

4、个人所有的原则。不管是企业缴费还是个人缴费，个人账户的资金积累归个人所有。

三、当前推进企业补充养老保险发展的关键措施

1、出台全国统一的企业补充养老保险试点指导意见的文件。这对于规范各地的改革试点探索，推进这项工作顺利开展，是非常必要的。

2、制定对开展企业补充养老保险的优惠政策。在缴费方面，企业缴费在工资总额的一定比例内（如5%）时，可以进入成本，税前列支：个人缴费的在工资总额的一定比例内时（如10%），可以从个人所得税税基中扣除。在基金投资回报方面，实行免税。在养老金领取方面，执行个人所得税法，不享受免税优惠。

对企业开展养老保险实行税收优惠，是国际上通行的做法。从我国的实际情况出发，从近期看，给企业补充养老保险实行税收优惠，的确意味着从国家财政切出一块，增加了国家的负担。但从长远看，如果企业补充养老保险得以充分发展，必然会大大减轻国家基本养老保险的压力和负担，使国家真正对养老保险负有限责任。况且，国家容许企业补充养老保险缴费计入成本、税前列支，也是以企业能消化此成本为前提条件的，并非无条件让利。因此，国家对企业开展补充养老保险实行税收优惠，是一种立足长远、算大账之计。

3、进一步研究探索企业补充养老保险的基金营运管理。要鼓励各地进行企业补充养老保险基金营运管理的制度创新，利用现有的商业保险公司、基金会等金融组织，遵循市场化和竞争原则，进行基金的营运管理，并逐步放宽基金投资渠道，有控制比例地投向非国债债券、股票，确保基金的安全和保值增值。

4、积极开展规范试点。建议选择一些条件适宜的行业和城市，开展规范的企业补充养老保险试点工作。

H. 养老保险制度存在的问题

综述
中国新型社会养老保险制度的建立及改革已经走过了十几年的历程，经过多年的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式，建立了多层次的养老保险体系。但目前我国养老保险也愈来愈面临更严峻的挑战，加速发展的人口老龄化、覆盖面窄、统筹层次低、隐性债务和个人空账等问题，已使现有的养老保险制度力不从心;而农村传统的“家庭养老与土地保障”功能已日趋退化，新型农村养老保险刚刚开始试点，任务艰巨。因此结合我国实际情况，针对我国当前社会养老保险在实践中出现的难点问题进行分析，进而提出相应的改革与完善对策，是社会保障中亟待解决的核心问题。
发展历程
我国的养老保险以1951年2月26日政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为起点，经历了几十年风风雨雨，其发展可概括为四个阶段:1951－1965年为养老保险制度的创建阶段。该阶段以政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为标志，主要工作是着手建立全国统一的养老保险制度，并逐步趋向正规化和制度化。1966－1976年是养老保险制度严重破坏阶段。当时中国社会保险事业与全国社会经济文化一样遭受到严重破坏，社会保险基金统筹调剂制度停止，相关负担全部由各企业自理，社会保险变成了企业保险，正常的退休制度中断。1977－1992年为养老保险制度恢复和调整阶段。在十年动乱结束后，我国采取渐进的方式对养老保险进行了调整，恢复了正常的退休制度，调整了养老待遇计算办法，部分地区实行了退休费统筹制度。1993年到现在是养老保险制度实施创新改革阶段。本阶段主要是创建了适应中国国情、具有中国特色的社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，改变了计算养老金办法，建立了基本养老金增长机制和实施了基本养老金社会化发放，最终基本建成我国多层次养老保险体系。
制度结构
养老保险是社会保障体系的基本部分和主要环节，是社会保险的主要内容。而社会养老保险制度是养老保险制度中由政府管理和提供的那一部分，又被称作基础养老保险制度或公共养老保险制度，具有强制性、互济性和普遍性的特点。
中国目前社会养老保险体制构架按照人口类型可分为城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险和农村养老保险三大部分。中国最初的社会养老保险制度即是城镇养老保险制度。国家机关事业单位人员的养老保险制度是从城镇职工养老保险制度中分离出来的，其后，在制度变革过程中又经历了合并和分离的过程。
城镇企业职工养老保险制度
城镇企业职工养老保险制度先后经历初步建立（1950—1966）、“文革”中的破坏以及“文革”后的恢复（1966—1986）、改革与完善（1986年至今）三个阶段。初步建立阶段的社会养老保险制度具有以下特点：（1）有明确的法律依据；（2）完全现收现付制的模式；（3）企业缴费，职工个人不缴费；（4）企业间实行全国统筹的保险费率；（5）政策制定、监督和执行分别由不同的部门承担。劳动部负责政策的制定和监督，工会系统负责具体的保险经办，二者相互监督相互制衡[1]。但该制度也存在明显问题：（1）覆盖范围狭窄，即仅限于城镇国有企业和集体企业的正式职工和机关事业单位职工。（2）按岗位划分参保条件。计划经济的特征使人们一旦进入特定岗位就享受到相应的保障。（3）保险体系层次单一，所有责任都由政府承担。而且在现收现付制度模式下，基本没有任何积累资金。
“文革”中，中国的社会养老保险制度遭到了严重的破坏。“文革”结束后，养老保险制度逐步恢复。此阶段的制度特点为：（1）单位成为养老保险金筹集发放的主角，企业完全承担了原来劳动部和工会的职责，制度中的监督与制衡关系不复存在；（2）依然实行现收现付制的模式[1]。存在的问题主要有：（1）覆盖面狭窄。改革开放后，中国出现了多种经济形式，但基本养老保险制度仍主要集中于国营企业；（2）企业完全负担社会养老保险，且新老企业负担不均；（3）基本养老金计发办法无法适应工资制度改革的要求。经济改革使多种经济成分得到发展，企业工资制度也发生变化，以标准工资为基础的养老金计发难以为继；（4）基本养老金没有调整机制，如没有考虑通货膨胀的因素等；（5）退休条件以及待遇水平与工龄挂钩的做法欠科学。
1995年，在企业职工养老保险制度中首次引入个人缴费和缴费确定型制度，打破了以往现收现付制模式下缴费责任主要由企业承担的局面，强调个人在养老保险中的责任和义务。然而，现实中还存在着一系列尚未解决的问题：（1）统筹范围实际上仍以县市为主，与“实现养老保险省级统筹”的目标相距甚远；（2）各地养老金收缴、支付标准不一，阻碍了劳动力跨地区的流动；（3）企业仍然担负着养老金发放和管理退休职工的责任；（4）1995年的改革导致前后两个实施方案并存，在制度设计和管理上带来新的混乱。社会统筹与个人账户相结合造成资金运作上的账目、管理混合运行现象，给统筹资金挪用个人账户提供了方便；（5）覆盖面依然很小，统筹层次依然很低。
随着改革的不断深入，城镇企业职工基本养老保险的覆盖面进一步扩大，制度本身也得到了完善和发展。但改革过程中依然存在很多问题：（1）最突出的便是巨大的隐性债务。现收现付制向基金积累制过渡的过程中，由于一部分人的过渡养老金全部或部分没有个人积累，所有都要从社会统筹中支付，但规定要求“企业缴费一般不超过企业工资总额的20%”，但又要求“保证按时足额发放养老金”，于是很多地区的缴费比例大大超过了有关规定；（2）过高的费率负担使很多已参保的企业采取各种手段逃避拖延缴费；（3）覆盖面虽扩大但一些非正规就业的社会弱势群体如农民工仍得不到保障；（4）由于经济发展的地区不均衡，仅以省为基础的养老保险制度难以解决各地区之间的劳动力流动问题。
机关事业单位养老保险制度
国家机关事业单位人员的养老保险与城镇职工养老保险在制度变革过程中先后经历了分离→合并→分离的过程。1955年12月国务院颁发的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》使得国家机关事业单位人员的养老保险从职工养老保险制度中分离出来；1958年3月，国务院将国家机关事业单位和企业职工养老保险待遇合并；1978年6月，国务院发布文件分别规定了干部和工人的离、退休制度，从而将自1958年起干部和工人实行的统一退休退职办法重新分成两个不同的制度；1980年10月国务院颁布的《关于老干部离职休养的暂行规定》和1982年4月颁布的《关于老干部离职休养的几项规定》共同构建了老干部离休制度；1993年8月，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》对国家机关事业单位人员的退休养老制度做了较大修改和调整，公务员不需要为养老缴纳任何费用。
机关、事业单位社会养老保险制度的基本特点是：（1）养老保险金固定。一般以退休前最后一个月的工资为基数按一定比例计发；（2）保障水平高。无论是名义替代率还是实际替代率都高于企业；（3）个人不承担缴费义务完全由财政负担。
该制度存在的主要问题为：由于没有统一的政策和法规相配套，各地区根据自身的财政收入状况自行其是，致使机关事业单位的养老保险待遇与企业职工的养老保险制度不相衔接，而且事业单位彼此之间差距明显。
农村养老保险制度
农村养老保险制度先后经历了初步探索与试点推广（1982—1994）、逐步发展（1994—1997）、衰退停滞（1998—2008）以及崭新发展（2008年至今）四个阶段。
自新中国成立至改革开放前，中国并没有严格意义上的农村养老保险制度。1982年，全国11个省市3547个生产队实行养老金制度，养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付[3]；1987年3月，民政部下发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》[4]；1991年，国务院授权民政部在有条件的地区，开展建立农村社会养老保险制度的试点工作。此阶段农村养老保险的主要特点是：（1）在养老保险金的筹集渠道上，集体经济承担了主要义务，资金的多少受集体经济效益的影响，来源不稳定，个人不承担缴费义务；（2）在养老金的计发上，没有科学严格的计算；（3）养老金的管理上，以村镇企业或乡镇为单位，缺乏监督和约束机制，资金安全性差，流失严重。
1994—1997年，劳动和社会保障部先后提出整顿方案：继续在有条件的地区进行农村社会养老保险的探索。在此基础上，针对进城农民工、城镇农转非人员和农村劳动者研究设计标准不同、可互相转变的养老保险办法。2008年10月，党的十七届三中全会指出要建立新型农村社会养老保险制度；2009年9月国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，规定2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标；在筹资模式上，采用统账结合的制度模式；在基金管理上，新农保基金要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。新农保制度模式的主要特点为：（1）基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，突出自我保障为主的原则；（2）实行储备积累，建立个人账户，个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短；（3）农村务农、经商等各类从业人员实行统一的社会养老保险制度，便于农村劳动力的流动；（4）采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法。该制度存在的主要问题是：参保比例较小，保险水平偏低；政府没有补贴农村养老保险费；养老基金难以实现保值增值等等。

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