管理国债

1. 储蓄国债（电子式）管理办法的介绍

2013年1月22日，财政部、中国人民银行以财库〔2013〕7号印发《储蓄国债（电子式）管理办法》。该《办法》分总则、一般规定、储蓄国债（电子式）业务、储蓄国债（电子式）发行兑付管理、监督检查、附则6章47条，自2013年2月1日起施行。已按照《财政部 中国人民银行关于印发〈储蓄国债（电子式）管理办法（试行）〉的通知》（财库〔2009〕73号）发行的储蓄国债（电子式），仍执行财库〔2009〕73号文件有关规定。

2. 什么是国债管理

国债管理（National debt management） 国债管理是指一国政府通过 国债 的发行、使用、偿还等活动， 对国债的总额增减、结构变化、利率升降等方面制定适当方针， 采取有效措施，以达到筹借财政资金与稳定 经济 的目的。

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3. 名词解释：国债管理

近年来，国债管理与国债市场发展已成为发达国家和发展中国家共同关注的课题。根据世界银行和国际货币基金组织的定义，国债管理是制定和执行政府债务管理策略的过程，以满足政府筹资需要，达到成本和风险管理目标，同时实现其他政府债务管理的目标，例如建立和发展高效、高流动性的国债市场。
国债管理的内涵与意义

目前，国债管理与国债市场发展已成为发达国家和发展中国家共同关注的课题，从20世纪80年代的拉美债务危机到90年代的东南亚金融危机充分说明，合理的国债管理目标和制度框架将有助于政府积极面对经济和金融风险的冲击。根据世界银行和国际货币基金组织的定义，国债管理是制定和执行政府债务管理策略的过程，以满足政府筹资需要，达到成本和风险管理目标，同时实现其他政府债务管理的目标，例如建立和发展高效、高流动性的国债市场。应该说，在考虑债务管理目标时，每一个政府都面临着侧重点的选择——是以最低成本满足财政需要，还是更倾向于风险承受度以及建立有深度的、流动性的国债市场。

从20世纪80年代开始，以市场化的方式融资来弥补预算赤字已经成为全球主权债券市场迅速发展的主要因素。大量的国家通过各种途径加强国债管理的市场化原则从而促进一级市场和二级市场的发展。而且，对于新兴市场的债务管理者而言，仿效发达市场的先进做法已成为一种潮流，包括以市场化的工具融资、基准债券的发行、流动性、发达的清算和结算体系、现代的监管框架等。目前，大多数OECD国家已经发展了固定收益债券市场，而国债已在固定收益市场上占优势。国债市场的流动性也为私营部门的债券发行提供了有利条件，原因在于国债的收益率曲线为公司债券的合理定价提供了重要依据。在许多国家，更多的公司也采用发行债券或短期商业票据的方式来融资。新兴市场国家的这些关键性的公司和中央及地方政府一道，已成为国际债券市场的重要发行体。

但是我们也看到，近年来爆发的金融危机，从20世纪80年代拉美债务危机、1994—1996年墨西哥金融危机到1997—1998年东南亚金融危机和1998年俄罗斯金融危机，无一例外地表现为债务危机。国际经验表明，发展中国家几乎每次较大的债务支付危机都伴随着巨大的财政赤字。而发展中国家经历的几次金融危机，暴露出的政府决策重大的失误就在于在其依靠高负债发展模式的同时，没有对债务进行有效管理和监管。尤其在本国金融市场逐步开放，而金融体系还不健全的情况下，发展中国家薄弱的金融和货币体系很容易受到国际资本流动冲击。因此，当我们反思发展中国家经历的金融危机，质疑这些国家经济发展战略的同时，不能不关注政府债务政策，将其提升到发展战略的高度予以思考，在实践中充分运用政府债务政策来化解和消除金融风险。

近年来，我国政府决策层和主管部门对包括国债市场在内的债券市场发展给予了高度重视。我国政府在“十五”规划中指出，要建立统一、安全、高效、开放的国债市场，疏通储蓄转化为投资的渠道，积极稳妥地发展多种融资方式，防范和化解金融风险，完善以间接调控为主的央行调控体系，积极稳妥地发展货币市场，扩大公开市场业务，稳步推进利率市场化改革，这些都离不开国债市场的发展。

4. 国债余额管理的国债使用

首先，国债余额管理需考虑政策搭配。国债余额管理的实施将使得中短期债券的发行重获垂青，而这些具备高流动性、高安全性的国债品种某种程度上是央行票据的一种替代物，是央行实行公开市场操作的重要金融工具。因此，在“双稳健”的总体政策搭配框架之下，国债余额管理不仅需要考虑到财政融资的需要，还要考虑到货币政策执行的需要。唯有在财政政策和货币政策制定和执行之间建立起完善、透明、经常的信息传递机制，国债余额管理才能实现多样化目标，避免宏观政策冲突的出现。
其次，国债余额管理需顾及挤出效应。国债余额管理相比以前的逐年审批年度发行额的方式具备更大的灵活性和主动性，这使得国债发行的可控性和限制性相应有所降低。在此背景之下，如果余额设限过松，那么国债发行增量可能会出现相对过大的局面，对债券市场内的企业债券发行将产生潜在的挤出效应。中国债券市场的顽疾之一就是国债比例过大，而中国企业的发展瓶颈之一也是直接融资困难，在国债本身相对企业债券就更具吸引力的中国特色之下，在国债余额管理中充分考虑挤出效应，保持国债比例适度性是十分必要的。

5. 如何理解《中国人民银行法》中对国债管理的有关规定

《中国人民银行法》第二十五条规定，中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券。本条是关于中国人民银行代理财政发行国债的明确规定。中央银行作为政府的银行，一般都有代理政府财政部门发行公债和还本付息的职能。根据本条规定中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券。但是，为了防止财政出现赤字时向中国人民银行透支，增加过多的货币供应量，《中国人民银行法》第二十九条规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

6. 如何加强国债资金管理

国债资金不同于自有资金，它来之不易，且用起来应该更严格、更“抠门”引才对。因此，我国对国债资金的管理出台了若干个规定，从国务院到财政部、审计署，再到省市财政部门，三令五申，严格限制国债资金使用方向，严格使用纪律，严格监管措施。如今的国债资金管理面临着许许多多的问题，但是只要管理好国债资金就会有利于国家经济的发展与建设。

管理对策
加强项目组织管理，明确项目法律责任主体
一是要科学界定财政与计委在项目申报上的职能分工。财政部门作为国家宏观调控的职能部门，不能只充当出纳的角色，要对投资领域的项目决策、资金配置有发言权，要参与投资项目的前期研究和项目评估，参与项目投资概算的确定和招标、投标工作，参与工程取费标准和定额制定等比较全面的项目管理工作，充分发挥财政部门的职能作用，对此，财政部、财政厅应对申报程序做出专门规定，彻底改变项目申报由计委单独运作的被动局面。二是要明确项目法律主体。在当前的情况下，宜实行项目办主任作为项目法人，并签订责任状，承担项目全过程监管职责，像常设单位法人一样，承担法律责任，并实行终身制。

加强会计基础工作，严格监督检查
一是实行项目会计委派制。由于工程项目办是临时机构，财务管理是一个薄弱环节，而国债项目是政府性投资，应当实行会计委派制，这符合《会计法》的规定。二是实行项目专管员制。要赋予专管员必要的职权，项目单位的每一项开支必须由专管员审核后，方可报法人签字报账；财政基建拨款，必须由专管员提出意见后，方能拨付；并且要明确专管员的法律责任。三是加强财务管理。要建立内部牵制制度，并严格按制度执行，同时实行专账、专户、专人管理，严格搞好会计核算，保证会计信息的真实和完整。四是加强监督检查。在加强管理的同时，也不可忽视监督检查，财政部门要组织专班，也可联合纪委、监察、计委、审计等部门组织专班，开展专项检查，发现问题要严肃处理，切实保证国债资金专款专用，发挥效益。

强化项目资金管理，提高资金的使用效益
一是严格拨款程序。要把提高资金的使用效益和财政监督贯穿于拨付过程中，可采取两种拨付方法。第一种方式是按预算、按进度拨款，工程款支付累计金额达到工程造价的90%时停止拨付资金，以财政部门审核的竣工决算为依据，待工程竣工后结算。建设资金控制在批准的项目总概算范围内，凡超出批准概算的，不再追加政府投资；对个别由于设计不合理或非人为等原因必须调整概算投资的，应严格按规定的程序并经批准方可实施。第二种方式是实行提款报账制。引入先进的管理办法，实行提款报账制，由项目单位先垫付资金，再按项目的完工情况，到财政部门审核报账，这样能有效地保证配套资金的落实，避免资金被截留挪用。二是要切实落实项目配套资金。落实好地方配套资金，是全面完成项目任务的重要保证。承诺筹措资金的单位必须按照项目进度将资金同比例到位。在当前地方财政十分困难的前提下，应想方设法多渠道筹资。三是规范拨款渠道。项目资金原则上全部通过地方财政部门拨付，不能多渠道拨付，这样有利于地方财政部门全面加强管理，及时上报有关情况。

加强基建程序管理，严格“三算”监管
一是要严格实行项目法人责任制、工程招标制、工程建设监理制，确保工程质量。在工程的招标中，要坚持“公开、公平、公正”的原则和打破地方、部门保护，不得弄虚作假、收受贿赂、搞钱权交易，不得层层转包和违法分包。二是强化项目的“三算”监管。对项目的“三算”监管，是财政部门加强项目管理，提高资金使用效益的切入点。通过监管，可以达到降低工程造价、避免资金缺口、节约建设资金的目的。监管的内容包括项目的前期工作、工程预算，工程招标标底、工程价款结算，重大设计变更、工程竣工财务结算等。

7. 什么是国债发行余额管理

国债余额是指中央政府历年的预算差额，即预算赤字和预算盈余相互冲抵后的赤字累计额和经全国人大常委会批准的特别国债的累计额。 国债余额管理的概述 十届全国人大常委会第四十次委员长会议16号通过了全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见。这意味着自2006年起，我国将参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行活动，以科学地管理国债规模，有效防范财政风险。 国务院在关于实行国债余额管理的报告中说，自1981年恢复发行国债以来，我国一直采取逐年审批年度发行额的方式管理国债。这种管理方式存在五个方面的问题： （1）年度国债发行额不能全面反映国债规模及其变化情况； （2）控制年度国债发行额不利于合理安排国债期限结构； （3）不利于促进国债市场平稳发展； （4）不利于财政与货币政策协调配合； （5）不利于提高国债管理效率。 全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见同意了国务院提出的五条建议： 一是在每年向全国人民代表大会作预算报告时，报告当年年度预算赤字和年末国债余额限额，全国人民代表大会予以审批；一般情况下，年度预算赤字即为当年年度新增国债限额。 二是在年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别国债，由国务院提请全国人大常委会审议批准，相应追加年末国债余额限额。 三是当年期末国债余额不得突破年末国债余额限额。 四是国债借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作。财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等情况。 五是每年一季度在中央预算批准前，由财政部在该季度到期国债还本数额以内合理安排国债发行数额。 但好事也需要好好办，在实施过程中考虑周全才不失理性。从我国的现实来看，2004年底国债余额占国内生产总值的比重，即国债负担率为21.6％，远低于由欧盟规定国际公认的60％的警戒线，这种国际比较中的相对优越性一定程度上容易造成麻痹、松懈的情绪。 国债余额管理的考虑要素首先，国债余额管理需考虑政策搭配。 国债余额管理的实施将使得中短期债券的发行重获垂青，而这些具备高流动性、高安全性的国债品种某种程度上是央行票据的一种替代物，是央行实行公开市场操作的重要金融工具。因此，在双稳健的总体政策搭配框架之下，国债余额管理不仅需要考虑到财政融资的需要，还要考虑到货币政策执行的需要。唯有在财政政策和货币政策制定和执行之间建立起完善、透明、经常的信息传递机制，国债余额管理才能实现多样化目标，避免宏观政策冲突的出现。 其次，国债余额管理需顾及挤出效应。 国债余额管理相比以前的逐年审批年度发行额的方式具备更大的灵活性和主动性，这使得国债发行的可控性和限制性相应有所降低。在此背景之下，如果余额设限过松，那么国债发行增量可能会出现相对过大的局面，对债券市场内的企业债券发行将产生潜在的挤出效应。中国债券市场的顽疾之一就是国债比例过大，而中国企业的发展瓶颈之一也是直接融资困难，在国债本身相对企业债券就更具吸引力的中国特色之下，在国债余额管理中充分考虑挤出效应，保持国债比例适度性是十分必要的。 最后，国债余额管理需考虑民生需求。 国债余额管理调节的是国债供给，而需求的变化也会对供给调节政策的有效性带来重要影响。在中国债券市场中，商业银行是主要的交易者，但随着十一五规划对和谐增长的强调，民生需求的重要性日益凸现。从我国现状看，2005年前三季度中国城镇居民人均可支配收入同比实际增长9.8％，农民人均现金收入同比实际增长11.5％，居民收入增长率刚刚达到经济增长率的水平。对国债民生需求的总量和结构有一个细致、深入的了解，对国债余额管理来说将不无裨益。

8. 国债余额管理的国债规定

国务院在关于实行国债余额管理的报告中说，自1981年恢复发行国债以来，我国一直采取逐年审批年度发行额的方式管理国债。这种管理方式存在五个方面的问题：年度国债发行额不能全面反映国债规模及其变化情况，控制年度国债发行额不利于合理安排国债期限结构，不利于促进国债市场平稳发展，不利于财政与货币政策协调配合，不利于提高国债管理效率。

9. 国债余额的管理

国债余额管理是指立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度，而是通过限定一个年末不得突破的国债余额上限以达到科学管理国债规模的方式。国债余额包括中央政府历年预算赤字和盈余相互冲抵后的赤字累积额、向国际金融组织和外国政府借款统借统还部分（含统借自还转统借统还部分）以及经立法机关批准发行的特别国债累计额，是中央政府以后年度必须偿还的国债价值总额，能够客观反映国债负担情况。

10. 国债余额管理的国债考核

全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见同意了国务院提出的五条建议：一是在每年向全国人民代表大会作预算报告时，报告当年年度预算赤字和年末国债余额限额，全国人民代表大会予以审批；一般情况下，年度预算赤字即为当年年度新增国债限额。二是在年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别国债，由国务院提请全国人大常委会审议批准，相应追加年末国债余额限额。三是当年期末国债余额不得突破年末国债余额限额。四是国债借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作。财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等情况。五是每年一季度在中央预算批准前，由财政部在该季度到期国债还本数额以内合理安排国债发行数额。
但好事也需要好好办，在实施过程中考虑周全才不失理性。从我国的现实来看，2004年底国债余额占国内生产总值的比重，即国债负担率为21.6%，远低于由欧盟规定国际公认的60%的警戒线，这种国际比较中的相对优越性一定程度上容易造成麻痹、松懈的情绪。实际上，国债余额管理具体实施中有三点需要仔细思量。