项目收益与自求平衡专项债券

A. 债务证券承诺分配给发行实体的利润吗

资管新规颁布以来，非标遭到全方位政策围剿，2020年7月3日央行发布的非标新规堪称最严格口径认定标，非标转标大势所趋。对于标准化投资，监管层一直是鼓励的态度。随着2020年3月1日新证券法的正式生效，公开发行公司债券或企业债实行注册制正在逐步落实，取消40%约束条件和净资产规模要求等条款修改，也将给未来债券市场带来更为广阔的空间。

债券作为标准化工具，是提升直接融资比例的重要载体。我国债券市场主要包括银行间市场和交易所市场，包含许多不同的债券品种，而每一债券品种监管、审批机构和发行条件并不相同。通常人民银行或银监会主管的券种在银行间市场发行流通，证监会的在交易所市场，其他机构则两个市场都有。鉴于此，本文接下来逐一解析不同监管机构主管下的各类债券品种的发行条件。

本文纲要

前言：我国债券发行审核制度简介

第一部分 财政部

1、地方政府一般债券

2、地方政府专项债券

第二部分 发改委

3、企业债券

第三部分 人民银行/银监会

4、金融债

4.1、次级债/二级资本债

4.2、永续债

第四部分 交易商协会

5、非金融企业债务融资工具（短融中票PPN等）

第五部分 证监会

6、公开发行公司债（大公募、小公募）

7、非公开发行公司债

8、可转换公司债（含可分离可转债）

9、可交换公司债

10、证券公司次级债

11、期货次级债

12、其他创新债券品种（可续期公司债、双创公司债、绿色债）

前言：我国债券发行审核制度简介

我国债券市场的发行审核制度主要有常见的4种类型：审批制、核准制、注册制和备案制，不同的债券品种使用不同的发行制度，具体如下表所示：

（1）审批制最主要的特点是存在较多行政干预，即发行人的选择和推荐，由地方和主管政府机构根据额度决定。

（2）与审批制相比，核准制在干预方面有较大放松，主要表现在以下几个方面：

在选择和推荐企业方面，由主承销商培育、选择和推荐；
在发行规模上，由发行人根据自身需要自主决定申请；
在发行定价上，由发行人与主承销商协商，并充分反映投资者的需求，使发行定价真正反映内在价值和投资风险；
在发行方式上，发行人和主承销商进行自主选择。
由于发行过程中行政干预有所放松，因此核准制对发行人信息披露提了较高要求：强制性信息披露和合规性审核。

（3）与核准制对内容的实质性审核不同，备案制仅进行形式审查，即只对申请文件的完整性和真实性进行核查，理论上并不对申请文件的内容做实质性审查。

（4）注册制则与上述三种发行制度不太一样。注册制一般是指申请人要取得某种特定资质，或者加入某种特定行业组织需要进行注册，一般是加入某个行业协会。注册制下，发行人信息披露是核心，相关管理机构对发行人及债券的价值等实质问题不进行实质审核，以中介机构的尽职调查为基础，主要对披露材料的真实性、准确性和完整性进行评议。

综上，审批制和核准制体现实质管理原则，企业能否发行债券更多取决于审核者的实质判断。备案制和注册制并不等于不审核，但更多体现公开原则，企业能否发行债券主要取决于市场主体对企业风险和债券价值的判断。

从审核的严格程度来区分，审批制>核准制>备案制>注册制，从信息披露要求程度来看，审批制<核准制<备案制<注册制。

第一部分 财政部

一、地方政府债券

（一）一般责任债券

1.法规依据

(1)中华人民共和国预算法（中华人民共和国主席令第十二号）

(2)关于加强地方政府性债务管理的意见（国发[2014]43号）

(3)关于印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》的通知（财库[2015]64号）

(4)关于印发《地方政府一般债务预算管理办法》的通知（财预[2016]154号）

(5)《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）

(6)《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号）

2.监管机构

财政部

3.审批机构

国务院、财政部、全国人大及其常委会、地方人大常委会

4.发行主体

省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）

市县级政府确需发行一般债券的，应纳入本省、自治区、直辖市一般债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。

5.发行条件

一般债券期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年和20年。由各地根据项目资金状况、市场需求等因素，合理安排债券期限结构。公开发行的7年期以下（不含7年期）一般债券，每个期限品种发行规模不设定发行比例上限；公开发行的7年期以上（含7年期）债券发行总规模不得超过全年公开发行一般债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）一般债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）一般债券规模。

6.发行方式

实行审批制度：审批制最主要的特点是存在较多行政干预，即发行人的选择和推荐，由地方和主管政府机构根据额度决定，并且债券发行规模，按计划来确定；另外在发行价格和发行方式上，主管机构也存在较强的干预。

（二）专项债券

1.法规依据

（1）地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库[2015]83号）

（2）关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（财预[2016]155号）

（3）关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（财预[2017]62号）

（4）关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预[2017]89号）

（5）关于印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》的通知（财预[2017]97号）

（6）关于印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知（财预[2018]28号）

（7）《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号）

（8）《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

2.监管机构

财政部

3.审批机构

国务院、财政部、全国人大及其常委会、地方人大常委会

4.发行主体

地方政府（同一般债券）

5.发行条件

地方专项债券可分为普通专项债和项目收益专项债。

（1）普通专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年和20年。由各地按照相关规定，合理设置地方政府债券期限结构，并按年度、项目实际统筹安排债券期限，适当减少每次发行的期限品种。公开发行的7年期以上（含7年期）普通专项债券发行总规模不得超过全年公开发行普通专项债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）普通专项债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）普通专项债券规模。

（2）公开发行的项目收益专项债券，由各地按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。已经推出的项目收益专项债品种包括：土地储备专项债、收费公路专项债、棚改专项债、轨道交通专项债和高等学校专项债。

财政部自2018年起鼓励地方政府在专项债品种中进行创新，只要能够实现项目的资金自平衡、对地方基建有推动作用，都可以发行。2019年6月，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），对项目收益专项债制度做出重大修订：

（1）专项债重点用于铁路、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施；不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

（2）专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域

2020年4月3日，国务院联防联控机制举办的新闻发布会上，财政部副部长许宏才发言对专项债新政第二次补充，将专项债使用范围再增加城镇老旧小区改造领域，应急医疗救治、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，5G网络、数据中心、人工智能等新型基础设施三个领域。专项债可用作重大项目资本金的比例从此前的20%提至25%。

6.发行方式

地方债发行前一年，市县级政府财政部门会同行业主管部门上报下一年的一般债和专项债额度需求，由省级财政部门汇总上报财政部，经国务院报全国人大批准全年债务新增限额。财政部根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预[2017]35号)，在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素提出分地区债务总限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下发至省级财政部门，省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案，报省级人大批准后下达市县级财政部门。市县级财政部门聘请专门机构进行方案制定、材料编写，上报省级财政部门进行审核，省级财政部门报财政部审核通过后，向国库司申请组织发行，通过债券市场完成发行后由省级财政部门转贷给市县。

B. 中国版“市政收益债”将全面发行

继全国试点土地储备、政府收费公路地方政府专项债券之后，财政部2日发文，鼓励有条件地方在更多有一定收益的公益性事业领域探索分类发行专项债券，这意味着中国版“市政收益债”全面亮相。

财政部有关负责人指出，试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，是专项债务限额内依法开好“前门”、保障重点领域合理融资需求、支持地方经济社会可持续发展的重要管理创新，有利于遏制违法违规融资担保行为、防范地方政府债务风险。

了解一下，看看怎么操作吧。

C. 中国版“市政收益债”亮相释放出什么信号

这一与国际接轨、被视为中国版“市政专项债”的亮相，能否保障地方政府的合理融资需求？对于遏制政府债务过快增长势头作用几何？释放出怎样的完善地方债管理方向？记者第一时间采访财政部、国土资源部有关负责人和权威专家，解读改革背后的重要信号。

债务监管再升级 精细化管理专项债

从以前笼统发行地方政府专项债券，到此次首尝发行土地储备专项债券，标志着我国按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券的步伐在加快。

2014年国务院发布加强地方政府性债务管理的意见，以及2015年新预算法的实施，奠定了我国地方政府债务的基本框架。在此基础上，近年来财政部门针对出现的新情况、新趋势，不断完善相关制度，管理日趋精细化。

“此次办法的出台，是在已有制度框架上又一次精细化的管理优化。”郑春荣说，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，既显示了在地方政府债务管理政策上的连贯性、一致性，又体现了财政部门对管理地方债越来越成熟、越来越深入。

2017年，我国政府性基金收入预计47174.66亿元，其中国有土地使用权出让收入预计38568.62亿元，占比超过80%。

记者了解到，针对土地储备发行专项债券，意味着按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券改革迈出一大步。按照计划，下一步财政部将会同交通运输部等部门研究推进发行政府收费公路专项债券。

专家表示，此次办法显示，我国关于地方政府债务的监管进一步升级。如关于储备土地的担保管理更加严格，明确地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

此外，办法在土地储备专项债券的监管中引入国土资源部门，通过两部门协调配合使得政府对融资项目的监管更加专业，确保土地储备项目的真实性、规范性。

利国利民的事情，就应该大力支持！

D. 棚改专项债的作用是什么

棚改专项债的作用具体如下：

1、规范棚户区改造融资行为，遏制地方政府隐性债务增量，更好地解决群众住房问题。

专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用。

2、棚改专项债是国家专项债改革的创新，是贯彻落实国家预算法的重要举措。

特别是在当前防范和化解金融风险的大背景下，既可以有力强化规范地方政府债务管理，实现地方政府债务资金链条有效循环和自求平衡，降低地方政府融资成本和风险，又对改善民生住房，稳定和促进地方经济发展。

(4)项目收益与自求平衡专项债券扩展阅读

《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》

第三条 本办法所称地方政府棚户区改造专项债券（以下简称棚改专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

前款所称专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。

第五条 省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为棚改专项债券的发行主体。试点期间设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。

E. 财政部：严禁专项地方债先挪用、后调整行为 调整需严格履行程序

观点地产网讯：11月11日，财政部发布关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知。

观点地产新媒体了解到，《通知》称，专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。

《通知》明确专项地方债用途调整相关规定，强调坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照约定用途使用资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序。严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。

专项债券用途调整，应符合以下原则：

一是调整安排的项目必须经审核把关具备发行和使用条件。项目属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡。项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配。

二是调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域符合条件的重大项目。

三是调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目。确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明。

四是调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。

此外，指引表示，专项债券用途调整，省级财政部门要及时进行信息公开。地方各级财政部门应当按照预算管理一体化要求，通过信息管理系统全过程登记专项债券用途调整情况，督促相关部门和项目单位及时规范使用债券资金，提高使用绩效。

F. 财政部：严禁擅自随意调整专项债券用途

（原标题：关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知）

财预〔2021〕110号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步规范和加强地方政府专项债券管理，提高专项债券资金使用绩效，防范化解地方政府债务风险，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》、《财政部关于印发〈地方政府专项债务预算管理办法〉的通知》（财预〔2016〕155号）、《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）、《财政部关于印发<财政总预算会计制度>的通知》（财库〔2015〕192号）等法律和政策规定，我们制定了《地方政府专项债券用途调整操作指引》。现予印发，请参照执行。

特此通知。

附件：地方政府专项债券用途调整操作指引

财 政 部

2021年9月8日

附件：

地方政府专项债券用途调整操作指引

第一章 总则

第一条 为规范和加强地方政府专项债券（以下简称专项债券）管理，提高专项债券资金使用绩效，防范地方政府债务风险，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》、《财政部关于印发〈地方政府专项债务预算管理办法〉的通知》（财预〔2016〕155号）、《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）、《财政部关于印发<财政总预算会计制度>的通知》（财库〔2015〕192号）等法律法规和制度规定，制定本指引。

第二条 专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。

第三条 专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。

第四条 专项债券用途调整，由省级政府统筹安排，省级财政部门组织省以下各级财政部门具体实施。

第二章 项目调整条件

第五条 专项债券资金已安排的项目，可以申请调整的具体情形包括：

（一）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；

（二）项目竣工后，专项债券资金发生结余的；

（三）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；

（四）其他需要调整的。

第六条 专项债券用途调整，应符合以下原则：

（一）调整安排的项目必须经审核把关具备发行和使用条件。项目属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡。项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配。

（二）调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域符合条件的重大项目。

（三）调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目。确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明。

（四）调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。

第七条 调整安排的专项债券资金，优先用于本级政府符合条件的项目，确无符合条件项目的，省级财政部门可以收回专项债券资金和对应的专项债务限额统筹安排。

第三章 项目调整程序

第八条 省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作。地方各级财政部门会同有关部门组织梳理本级政府专项债券项目实施情况，确需调整专项债券用途的，要客观评估拟调整项目预期收益和资产价值，编制拟调整项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，经同级政府同意后，及时报送省级财政部门。

拟调整项目融资平衡方案应当准确反映项目基本情况、前期手续、投融资规模、收益来源、建设周期、分年度投资计划、原债券期限内预期收益与融资平衡情况、原已安排的项目调整原因、潜在风险评估、主管部门责任、调整后债券本息偿还安排等。

第九条 省级财政部门负责汇总各地调整申请，统筹研究提出包括专项债务限额和专项债券项目在内的调整方案，于10月底前按程序报省级政府批准后，报财政部备案。

第四章 项目调整执行管理

第十条 按照预算法等法律法规规定，规范专项债券项目调整涉及的预算调整和调剂管理。省级政府批准后，对专项债券用途调整涉及增加或减少预算总支出、调减预算安排的专项债券重点支出数额、增加举借债务数额的，地方财政部门应当编制预算调整方案按程序提请同级人大常委会审议；其他预算调剂事项，地方财政部门应当按程序办理。

第十一条 按照《财政总预算会计制度》规定，规范专项债券项目调整涉及的预算执行管理。对专项债券用途调整，地方各级财政部门应按有关规定及时对原项目对应的预算科目收入、支出进行调减，对调整安排的项目对应的预算科目收入、支出进行调增。原项目调减的金额应等于调整安排的项目调增的金额。涉及跨地区专项债券调整的，要对专项债券的债务（转贷）收入、债务（转贷）支出等预算科目进行相应调整。涉及跨年度专项债券调整的，要按照收付实现制核算要求，在当年预算收支中对相关预算科目进行调整。

第十二条 省级财政部门在地区间调整债券资金用途时，应与相关地区重新签署转贷协议或通过预算指标文件明确调整事宜。

第五章 信息公开

第十三条 专项债券用途调整，省级财政部门要按以下原则及时进行信息公开：

（一）专项债券用途调整，不改变原专项债券注册信息，包括债券发行量、期限、代码、名称、利率、兑付安排等。

（二）专项债券用途调整，要发布调整公告，重点说明调整事项已经省级政府批准，一并公开本地区经济社会发展指标、地方政府性基金预算情况、专项债务情况等。

（三）专项债券用途调整，要公布项目调整信息，包括调整前原已安排的项目名称、调整金额，以及调整后项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任、第三方评估信息（包括财务评估报告书、法律意见书、信用评级报告等）等。

（四）其他按规定需要公开的信息。

第十四条 省级财政部门应当于省级政府批准后（涉及预算调整的按程序报省级人大或其常委会批准后）的10个工作日内，在全国统一的地方政府债务信息公开平台（www.celma.org.cn），以及省级政府或财政部门门户网站、发行登记托管机构门户网站等公开相关预算调整和项目调整信息。

市县级财政部门应当在省级政府、市县人大或其常委会批准后的10个工作日内，在本级政府或财政部门门户网站公开本地区专项债券用途调整相关信息。

第六章 监督管理

第十五条 地方各级财政部门应当按照预算管理一体化要求，通过信息管理系统全过程登记专项债券用途调整情况，督促相关部门和项目单位及时规范使用债券资金，提高使用绩效。

第十六条 财政部各地监管局依法对专项债券用途调整实施监督，确保发挥债券资金使用效益。

第十七条 专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度，引导各地区、各部门提升专项债券项目储备和安排的精准性、规范性。

第十八条 各地不得违规调整专项债券用途，严禁假借专项债券用途名义挪用、套取专项债券资金。对违反法律法规和政策规定的，依法依规追究相关责任单位和责任人的责任。

第七章 附则

第十九条 本指引自印发之日起施行。

G. 专项应付款是什么意思

专项应付款是企业的专项资金对外发生的各种应付和暂收款项。如： 购入专项物资的应付货款、应付承包单位的工程价款、应付运输费、应付罚金以及各种暂收的专用款项。

为了反映应付、暂收专用款项的增减变动，应设置“专项应付款”帐户组织核算。专项应付款或专项暂收款发生时贷记该帐户，支付各项应付、暂收款时，借记该帐户。贷方余额为专项应付款实有数。在“专项应付款”帐户下，应按单位或个人设置明细帐户组织核算。

(7)项目收益与自求平衡专项债券扩展阅读

其他条款

一、本科目核算企业取得政府作为企业所有者投入的具有专项或特定用途的款项。

二、本科目可按资本性投资项目进行明细核算。

三、企业收到或应收的资本性拨款，借记“银行存款”等科目，贷记本科目。将专项或特定用途的拨款用于工程项目，借记“在建工程”等科目，贷记“银行存款”、“应付职工薪酬”等科目。

参考资料来源：网络-专项应付款

H. 什么是专项债务

专项债券一般是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。这些债券往往都是土地储备专项债、收费公路专项债、棚户区改造专项债、其他类型收益与融资自求平衡专项债券，这些类别。
《中华人民共和国公司法》第六十条的规定，以公司资产为本公司的股东或者其他个人债务提供担保的，担保合同无效。除债权人知道或者应当知道的外，债务人、担保人应当对债权人的损失承担连带赔偿责任。