企業養老保險基金管理常見問題

A. 養老保險基金問題

養老保險基金現存問題與解決對策

2010-2-6 10:48 來源：法律教育網【大 中 小】【我要糾錯】
摘要：養老保險是保障的重要組成部分，養老基金又是養老保險中必不可缺少的條件，在當前，做好養老保險基金的管理與徵收是迫切需要解決的問題，文章對養老保險基金現存的一些問題進行了深入的討論，針對這些問題提出了一些解決的對策。

關鍵詞：養老保險基金；問題；對策

在社會老齡化不斷加劇的今天，養老成為整個國家、社會不可避免要面對的問題。為保證人們退休後的生活，養老保險應運而生。所謂養老保險，是指國家和社會以一定的法律和法規為依據，為解決勞動者在達到法定的解除勞動義務的年齡後，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位後的基本生活而建立的一種社會保險制度。養老保險對於保障人民生活和社會穩定起著不可低估的作用。但由於我國社會養老保險體制尚不發達，所以不免存在著一些問題。

一、現階段中國養老保險中存在的問題

（一）養老保險基金的籌集

我國現行社會養老保險基金堅持國家、企業、個人三方共同負擔，按照「以支定收、略有結余、留有部分積累」的原則籌集。但是，養老保險基金的籌集覆蓋范圍狹窄，大多由擁有實力的企、事業單位繳納，一些民營單位、私人企業受利益的驅使，拖欠甚至脫逃繳納的范圍，許多虧損企業也無力按時繳納，農村養老保險尚處於起步階段，問題重重。通過籌集原則可以看出，社會養老保險基金由三方共同負擔，但是從中受益的卻是個人，這樣就降低了企業繳納基金的積極性，目前尚沒有一部明確的法律規定企業必須繳納基金，再加上一些新建立的企業游離在社會保障之外，使得養老保險基金的籌集難上加難。而在養老保險基金的籌集方面，表現出的「工作的一代」供養「退休的一代」的代際贍養原則，又加重了個人與企業的繳費負擔。

（二）養老保險基金的管理

體制養老保險基金與財政有著密不可分的聯系，所以養老保險容易被挪用和拖欠。由於各地區在經濟發展、人口結構、收入待遇等方面存在一定差異，為了防止外地人員的流入，各地普遍嚴格限制跨地區的參保人員個人賬戶基金轉移。這種長期以來形成的管理格局，使得各統籌地區的社保經辦機構，只能管理本地區參保人員的有關情況，而對參保人員在異地是否曾參保則無過問。再加上冒領保險和提前退休現象的與日劇增，更為養老保險基金的管理蒙上了層層迷霧。

（三）養老保險基金的發放

在退休金的發放方面，受職務高低和退休時間的影響。職務高的繳費數量大，享受的退休金也多，職位低的則反之。退休早的職工繳費少，享受的退休金也少。而退休晚的則反之。正是這種原因造成了養老金發放中的一些不平等與失衡現象。

（四）養老保險基金的保值與增值

在養老保險保值方面，雖然我國規定在實行社會統籌與個人賬戶相結合，但現階段我國養老保險費大都被用於支付現期的退休金，對於剩餘資金，政府規定除保留兩個月支付款外，其餘金額的80%必須購買政府債券或存入銀行，利息用於未來養老金的支付。受通貨膨脹影響，這些收入極少，因而出現養老保險金結余不斷貶值，個人賬戶空賬的現象，這必然會對未來養老保險帶來沉重負擔。

二、我國養老金體制改革的建議

（一）養老保險基金的籌集

對現行養老基金籌集方式的改革，建立具有中國特色的養老保險基金徵集制度。改革的目標是：建立與社會主義市場經濟發展要求相適應、體現基金徵集同待遇支付相配套、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、公平與效率相聯系的基本原則，資金來源多渠道，實現城鎮勞動者全覆蓋的養老保險基金徵集制度。

（二）養老保險基金管理

應該盡快在全國范圍內建立養老金發放的體系。這樣可以避免參保人員退休時只能在某一地區享受養老待遇而不能跨地區享受。對於無法轉移或不願轉移到其他統籌地區的養老保險，在當事人達到法定退休年齡或戶口遷移出本地區時，也應允許其領取個人賬戶儲存金。同時還要健全各級政府的勞動保障的有關機構體系，採取獎懲措施，這樣可以有效避免養老基金的挪用與拖欠。

（三）養老保險基金發放

首先，對正常繳納養老保險金的企業，應按時足額發放退休金，不允許採取差額撥付的辦法。對有能力而不按時繳納的企業要積極進行催繳，除追究有關人員責任外，還要按規定加收滯納金。對確無能力繳納的困難企業，各級勞動部門和社會保險部門要及時辦理緩繳手續，以保證按時足額發放退休人員的退休金，不得以任何理由減發、停發或緩發。其次，應以當地社會平均水平為准。加大基金的調劑力度，使收入相差不太懸殊，充分地體現保障制度帶給人們的優越性。

（四）養老保險基金的保值與增值

首先應加大各級政府對養老保險基金的投入力度，解決資金不足問題。其次建立一種能對風險與投資實施有效控制的養老資金投資體制，投資於那些風險相對小，收益相對較高的投資領域，增加資金來源。國務院體改辦宏觀經濟體制司司長宋曉梧建議，成立專門的、相互競爭經營的基金管理公司管理營運個人賬戶，以達到個人賬戶基金的保值增值。

（五）農村養老保險基金問題

自1999年起，農村社會養老保險進入整頓規范階段，但是大多數地方並沒有做出適當的回應，在基金籌集、管理與發放上均不規范。首先，在基金的籌集方面，農村養老保險基金多沒有企業的繳納，只有本人自願繳納，這就違背了社會養老保險的基本性質，而這種單方的繳納方式更偏向於商業保險。而農民由於資金方面的限制拖欠，逃避繳納養老保險基金的問題嚴重，這樣不但加重了農民的負擔，還造成養老保險體系的不完善。即使農民按時按量繳納了保險，但是地方政府的挪用情況又十分猖獗。所以，首先要減輕農村老年人的貧困問題；其次要健全基金管理制度，實現基金保值增值；再次養老基金要一直保持在最初規定的利率下，防止因利率下調帶來的損失，只要這樣才能鼓勵更多的農民繳納養老基金。同時還要通過宣傳教育，讓農民自願繳納養老保險基金。

參考文獻：

1、張左已。領導幹部社會保障知識讀本[M].中國勞動社會保障出版社，2002。

2、蔡秀靜。防止養老保險基金不必要流失的思考與對策[J].經濟師，2006（11）。

3、彭樹生。論「稅費分籌」——深化改革養老保險基金籌集方式的探討。

4、劉曉娟。對養老保險基金發放工作的幾點建議[J].財會月刊，2003（2）

B. 企業職工養老保險基金管理規定的介紹

企業職工養老保險基金管理規定為了加強企業職工養老保險基金的管理，根據《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》，勞動部於1993年7月6 日《企業職工養老保險基金管理規定》。

C. 中國養老社會保險存在哪些問題

存在問題：

1、養老保險制度存在碎片化問題，且繳費標准和支付待遇相差較大，給歸並和統一社會養老保險制度帶來很大困難。

2、行政事業單位基本養老保險制度改革滯後，影響城鎮職工就業和養老保險的公平性。

3、與基本養老保險制度配套的管理制度不健全，基本養老保險結余資金投資運營機制建立嚴重滯後。

4、補充養老保險和商業人壽保險發展緩慢，還沒有成為應對人口老齡化的有力支持力量。在已取得成就的基礎上健全我國城鄉養老保險制度，應針對存在的突出問題採取一些有力舉措。

(3)企業養老保險基金管理常見問題擴展閱讀

解決方法

加快行政事業單位基本養老保險制度改革。建立適應市場經濟要求的公平、統一的城鎮基本養老保險制度，應加快行政事業單位基本養老保險制度改革。可採用「社會統籌和個人賬戶相結合」模式，以便逐步過渡到統一的城鎮職工基本養老保險制度。

為了減少改革阻力，可在推進基本養老保險制度改革的同時，建立職業年金制度，確保行政事業單位職工養老金待遇與改革前基本持平或略有提高。

解決農民工的基本養老保險參保問題。對長期居留城市的農民工應視同城鎮企業職工，參加城鎮企業職工基本養老保險；對於短期流動和不願意在城市居留的農民工，應允許其回鄉參加當地農村養老保險。

對流動就業的農民工，應建立社會保障號碼和個人賬戶，讓賬戶隨人走，方便其就業和遷徙。

D. 如何加強基本養老保險基金管理

加強基本養老保險基金管理的建議：

（一）養老保險費未能應收盡收，養老保險基金籌集規模和總量未能如實體現。

（二）養老保險金超范圍發放，擠占挪用養老保險基金。一是部分地方擅自增加養老保險金計發項目，提高基本養老保險待遇標准，加大了養老保險基金支出規模。

（三）養老保險基金運行管理不夠完善。
1.賬戶設置和管理不規范。一是一些地區未按規定清理多頭開戶，仍在多家銀行分別開設收入戶、支出戶和財政專戶，甚至在同一銀行開設多個收入戶、支出戶和財政專戶，造成賬戶管理的混亂。

2、存在問題原因分析
（一）基金財務制度不完善。我國的各項社會保險基金的財務和會計制度不成熟不完善是造成社會保險基金管理出現問題的一個重要原因，現行的《社會保險基金財務制度》是1999年制定的，其中有一些不完善之處，已不適應新形勢和新情況的需要，特別是社會保險基金的投資、計息、開戶行的選擇等問題，迫切需要進一步修訂和完善。
（二）缺乏有效監督制約機制。社會保險基金的運營和管理缺乏有效的監督制約機制，導致社會保險基金管理問題頻出。首先，財政部門、勞動保障部門和地稅部門之間缺乏相互的監督制約機制，或未能執行部門之間的監督制約職能。各部門之間缺乏有效的信息溝通機制，賬單傳遞速度慢，不及時對賬，造成賬實不符。其次，社會保險基金缺乏有效的外部監督，審計部門和財政監督部門也是近年來才逐漸重視和加大對各項社會保障資金的監督檢查力度，但檢查范圍有限。
（三）現行政策執行不嚴格。從檢查情況看，不少地方未能嚴格執行現行的社會保險基金財務會計制度，是造成違規違紀的重要原因之一。
（四）體制方面的原因。從檢查情況看，多數社會保險基金的挪用都是政府的行政命令或是行政干預的結果。地方政府經常把「社會保險基金結余」當作準財政資金使用，一些地方政府部門領導財政法規意識淡薄，特別是在基層財力比較緊張的情況下，從部門利益出發，違規挪用、滯留、轉移社會保險基金收入，違規設立賬戶，不按要求劃轉社會保險費收入及利息收入。部門之間缺乏有效的溝通和配合，從而導致社會保險基金賬實不符。此外，部分地區相關部門經辦人員業務素質差，工作能力和責任心不強，也是社會保險基金管理出現問題的一個重要原因。

三、加強養老保險基金管理的建議
（一）大力推進稅務徵收，適時開征社會保險稅。針對目前社會保險費繳費基數核定不實，征管缺乏強制性等問題，建議進一步加大推進稅務徵收工作的力度，並適時開征社會保險稅。一是可以切實改變社保基金征繳困難、徵收乏力的局面。目前社會保險費的徵收機構由省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由稅務機關徵收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構徵收。從近幾年的基金征繳情況看，以社會保險費的形式由社保經辦機構徵收的做法缺乏強制性，基數核定不實的問題也比較突出，致使拖欠、不繳或少繳社會保險費的現象比較普遍，而且徵收社會保險費的徵收成本也比較高，不利於建立更加規范的社會保險基金收支兩條線管理體制。而由稅務機關徵收，有利於養老保險基金收入的及時足額徵收。二是有助於有效籌集社會保險基金。通過法律形式把企業、個人的權利、義務確定下來，保證所有工薪收入的職工和用人單位成為社會保障稅的納稅人，從法制上確保社會保險具有穩定的收入來源。三是有利於社會保障體制的完善。課征社會保險稅，標志著社會保障工作步入規范化、法制化的軌道。
（二）加大養老保險費征繳力度，提高企業和職工的參保意識。在未實施征繳改革前，各級養老保險費徵收機構要嚴格按照《社會保險費征繳暫行條例》和養老保險費征繳稽核的有關要求，進一步加大征繳力度，確保養老保險費應收盡收、及時足額徵收。首先，要加大社會保險的宣傳力度，提高廣大人民群眾的保險意識。利用各種媒體，廣泛宣傳國家養老保險政策，鼓勵職工依法維護自身權益，增強履行繳費義務的自覺性和主動性。同時，通過向社會公布養老保險費征繳情況，及時發放養老保險費對賬單，設立查詢、舉報電話等，發揮外部監督作用，強化用人單位和廣大職工參保和依法繳費的意識。其次，要加強稽查審核，堵塞漏洞。加強對稽核人員的業務培訓，不斷提高稽核人員的稽核能力。採取日常核查與專項稽核、書面稽核與實地核查等多種形式開展稽核工作，加大清欠力度，及時發現並糾正各種違紀違規問題，充分發揮稽核工作的效力。
（三）加強部門間的協調配合，提高社保基金管理水平。在目前財政、勞動、稅務部門幾家共同參與養老保險基金管理的情況下，要加強部門間的協調配合。一是建立健全財政、勞動保障、稅務部門的溝通協調、相互制約機制。財政部門要加強對社保基金征繳、使用、管理情況的監督；勞動保障部門要定期對社保經辦機構核定的繳費基數進行審核；稅務部門和社保經辦機構嚴格按核定的繳費基數及時足額徵收，對無法徵收的，要及時向勞動保障部門反饋，建立順暢的對賬聯系機制。二是對因會計核算、財政專戶管理、基金決算編制等方面的原因出現的稅務、財政、社保部門之間數據不相符的問題，建議財政部統一結賬時間，要求各級徵收、管理、使用部門加強財務對賬管理工作，按月進行定期對賬，年底統一時間扎賬。確保會計信息的數據統一、真實、有效和完整。
（四）修訂和完善有關管理制度。目前養老保險基金管理存在的社保基金計息辦法不統一、預收養老保險基金長期掛賬、其他社會保障類資金在養老保險基金決算列收列支、國庫歸集資金未及時劃入財政專戶以及未足額計息等問題，都需要在充分調研的基礎上，對現行制度規定作進一步的修訂，使之在實踐中更具可行性和操作性。
（五）規范行業統籌養老保險基金管理。行業統籌是我國養老保險制度轉制階段的特殊產物，要切實統一規范行業統籌政策，促進養老保險制度的健康發展。一要強化行業統籌養老保險基金征繳管理，加大征繳和清欠力度，將社會保險的繳納作為行業主管部門對企業目標管理考核中重點考核內容之一，強化養老保險費征繳工作；二要明確經辦機構和行業主管部門在行業歸集養老保險費過程中的責任和權利，避免歸集資金賬外核算、資金收益歸屬不明確等問題，以確保行業統籌養老保險基金決算信息的真實和完整。
（六）盡快解決歷史遺留長期掛賬問題。對於一些歷史遺留問題在基金決算中長期掛賬，影響了基金決算使用部門對決算信息的分析，也影響了基金數據信息的真實性。建議對遺留問題商勞動保障、審計等相關部門盡快研究制定相應的辦法予以解決，避免長期掛賬。
（七）建立健全養老保險基金監督工作長效機制。要切實強化養老保險收支全過程的監督管理，建立養老保險基金監督工作長效機制，保障養老保險制度健康發展。一要建立健全法規體系，解決養老保險基金監督中法律缺位、層次低、效力差等突出問題，盡快出台養老保險費征繳處罰辦法，強化養老保險制度約束的剛性；二要建立健全養老保險基金監管組織體系和各部門配合工作機制，實現審計監督、財政監督、稅務監督和社會監督相結合，審計、財政、稅務、社保等部門協調配合、相互制衡；三要建立快捷、准確、高效的基金監督管理信息系統，實現監管、徵收、繳費各部門間信息實時共享，確保養老金按時收納、撥付和發放。

E. 企業職工養老保險基金管理規定的企業職工養老保險基金管理規定

(1993年7月6 日勞動部〔1993〕117號發布)

F. 中國養老保險制度存在哪些問題

您好！我國養老保險制度存在的問題，主要表現在以下幾個方面：

1、養老保險制度不統一。不僅表現在地區與地區之間的制度不統一， 也表現在行業與行業之間的制度不統一，養老保險制度的不統一，又集中
表現在養老保險基金的繳費率與支付標准上不統一；我國現階段各地區、 各行業養老保險基金繳費率在20％－30％之間不等，例如，煤炭部門繳費
率高達24.5％，各省之間繳費率差別也較大，廣東省為19％，湖南省則達 25％，養老保險金支付標准上基本採用按職工退休前月工資的一定比例計
發辦法，但計發比例各地相差較大。這種制度的不統一，也帶來了一些不 良的後果，一是制度不統一，使制度本身缺乏嚴肅性，使人們產生養老保
險是地區或行業的政策，而不是國家政策的錯覺，影響養老保險事業的順 利進行；二是同一行業的不同企業，由於屬於不同地區，養老保險金的繳
費率不同，生產的產品成本費用不等，競爭能力不同，使養老保險制度給 企業人為創造了一個不公平競爭的場所；三是由於各地區、各行業養老保
險金的籌集和支付水準不統一，給勞動力在不同地區、不同行業之間的流 動帶來困難，使勞動力資源不能得到有效的配置。

2、企業養老保險金收繳困難。足額徵收養老保險金，是養老保險制 度能否正常運作的關鍵所在，而企業養老保險金收繳極其困難，表現為拖
欠企業戶數多，拖欠金額大，拖欠時間長，致使許多地方養老保險金收不 抵支，嚴重影響養老金的發放。分析其原因，一是少數效益好、離退休人 員少的企業領導對養老保險的認識不足，不從長遠利益出發，不從大局出
發，認為本單位離退休人員少而需繳納的保險金多，本單位吃虧，不願交 納，甚至有些企業領導短期行為嚴重，急功近利，寧願自已在位時多給職
工一點實惠，也不願將錢繳納給養老保險部門；二是少數企業有能力繳而 不繳，認為離退休職工保險費直接由養老保險機構發放，離退休職工領不
到退休金只會找養老保險機構，不會找企業，所以對養老保險金的繳納采 取拖、欠政策，而養老保險部門則缺乏制約手段，無法收取；三是企業虧
損較大，職工工資都無法發放，更無力承擔養老保險金繳納的義務；四是 企業負擔過重，影響養老保險金的繳納，據有關資料表明，一些地區企業 需要繳納的養老保險基金、失業保險基金、醫療保險基金和工傷基金等占 整個職工工資總額的60%左右，企業難以承受， 而職工個人繳納的養老保
險基金和醫療保險基金等則僅占個人工資收入的6%左右，這不僅沒有達到 養老保險要消除企業包袱的目的，反而增加了企業的負擔，增加了企業的 當期投入。

3、國家對企業養老保險只出政策不出錢，使養老保險舉步艱難。養 老保險基金應是由國家、集體、個人三方面共同負擔，但現實情況是三方
出資都較困難，而國家財政出資更加困難，這是由於近十年來各地財政收 支狀況較差，財政入不敷出，財政收入都難以維持經常性支出，不少地區
自開辦養老保險業務以來財政未曾向養老保險基金投入一分錢，致使養老 保險基金收不抵支，更有甚者，一些地方政府利用對養老保險基金的自主
管理權，將養老保險基金用於投資於地方性建設項目，效益低，回報率低， 或者乾脆將養老保險基金用來暫時彌補財政資金的不足，使養老保險基金 不斷地被蠶食。

4、養老保險基金保值增值能力低。一方面，現階段養老保險費幾乎 被用於支付現期的退休金，因通貨膨脹使養老保險金結余所獲取的利息也
是名義的，這種狀況導致養老保險金個人帳戶大多數是空帳戶，帳戶上幾 乎沒有什麼實際資產，這種空帳戶不能使養老保險金能有所積累、有所保
值增值；另一方面現行制度要求養老保險金余額除滿足兩個月的支付費用 外，80％左右要用於購買政府債券或存入銀行，由於近期銀行存款利息率
低於通貨膨脹率，導致養老保險金的結余在不斷地貶值，這勢必加重未來 時期養老保險的負擔，也會增加國家在養老保險方面的支出負擔。

5、養老保險金支付的正常調整機制還不完善。合理的養老保險金計 發辦法應該建立在一個規范的養老金調整機制上。我國現行制度雖然在這
方面取得了重大突破，建立了以職工平均工資增長率為參數的正常調整機 制，但也存在著兩個方面的問題。一是反映在養老保險金計發調整參數選
擇上，通常養老保險金調整參數主要由職工平均工資增長率、生活費價格 指數和綜合指數三種；單純用平均工資增長率作為參數來調整養老金計發，
不能解決養老金保值問題，也難以保障退休人員的基本生活，單純地用生 活費價格指數作參數來調整養老保險金計發，雖然解決了養老金保值問題，
保障了退休人員的基本生活，但不利於處理工資收入與養老金的分配關系， 在物價指數較高時，對養老金基金壓力過大，為了吸收這兩種指數的優點，
克服其缺點，通常將這兩種指數進行綜合考慮，計算出一個綜合指數對養 老金進行調整，而我國現行制度單純以職工工資增長率為參數，未將生活
費價格指數進行綜合考慮。二是反映在養老金調整機制的口徑不統一，根 據現行制度規定，"養老金可按當地職工上一年度平均工資增長率的一定
比例進行調整"，而"當地職工"是指全省范圍的職工，還是市或縣范圍 內的職工？是全體職工還是僅指企業職工？由於理解不一致，各地方案各
異，導致地區間的養老金水平出現不平衡。

6、養老保險管理體制混亂。主要表現在：一是養老保險管理體制不 統一，我國現行的養老保險管理是按照養老保險的不同對象分部門、分行
業進行，既有勞動部門、人事部門、民政部門進行管理，也有煤炭部門、 郵電部門、金融部門以及供電部門等分行業進行管理，使養老保險政出多
門、多頭管理，政策不協調現象極為嚴重，也使養老保險資金分散，調劑 性較差，不利於充分發揮養老保險的作用；二是養老保險機構既是行政管
理機構，又是經辦機構和監督機構，集三權於一體，不利於我國養老保險 事業的健康發展。

G. 求「企業」養老保險存在的問題及對策，急！！！

一、當前企業補充養老保險的基本情況及存在的問題

總地看，全國大部分省（自治區、直轄市）和相當部分的地級以上城市都不同程度地開展了企業補充養老保險探索，但規模和覆蓋面都不大，操作辦法也不規范統一，並遇到了一些具體困難和問題。

截止1996年底，全國參加各地勞動或社會保險部門經辦的企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險的職工分別為266萬人和225萬人，合計基金結余達20多億元；參加各級工會經辦的職工互助保險的職工人數達2184萬人，職工互助保障組織8.8萬個，僅全總和上海兩家基金規模就達12億元，其他因分散和部門利益保護而難以統計，但估計也有幾十億元的規模；商業人壽保險公司養老保險基金積累36.5億元，其中很大部分為團體業務，也可看作企業補充養老保險的一種。

目前全國開展企業補充養老保險遇到的實際困難和問題主要有：

1、思想認識問題。表現為不重視企業補充養老保險，片面認為開展這項工作會增加企業負擔；認為只有先降低基本養老保險的負擔，才能發展補充養老保險。

2、企業負擔能力問題。目前全國企業職工基本養老保險的費率負擔平均為23%（1997年全國發26號文件《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》規定，企業繳費比例不得超過20%），加上住房公積金，以及醫療、失業、工傷、生育保險等繳費總體費率負擔在40%—50%之間，是比較重的。由於企業職工基本養老保險的費率負擔還不能馬上降下來，大規模地開展補充養老保險，會使一些企業感到負擔過重，特別是對那些老工業基地企業、經濟效益狀況不佳的企業，更是如此。甚至一些城市和企業的基本養老保險的形勢，也十分嚴峻。如沈陽市基本養老保險繳費拖欠的企業戶數佔全部企業戶數的16.4%，吉林一汽公司拖欠基本養老保險繳費達3億多。因此，當前發展企業補充養老保險確實有一定難度，只能從各個企業的實際出發，逐步展開。

3、管理體制問題。在目前開展企業補充養老保險試點的各省、市中，補充養老保險的經辦機構有的是社會保險經辦機構，有的是工會，有的是商業保險公司，還有的是幾家同時經辦，缺乏強有力的組織協調和推動。

4、國家統一的指導意見和政策優惠問題。目前國家尚未出台關於開展企業補充養老保險的統一的、規范性的意見和文件，各地的實踐探索形式多樣，也很不規范，影響了這項工作的開展。關於政策優惠，有的省、市為了鼓勵開展企業補充養老保險，根據勞動部1995年12月印發的《關於建立企業補充養老保險制度的意見》的文件精神，規定企業補充養老保險繳費在工資總額5%以內的部分，可以進入企業成本，稅前列支。但就全國來說，由於國務院有關部門之間還存在意見分歧，因此尚未出台這樣的優惠政策。

二、開展企業補充養老保險的基本原則

1、國家政策指導、扶持與企業自願參加的原則。國家對開展補充養老保險進行宏觀指導，並給予一定的政策優惠，規范企業的補充養老保險行為；企業按照國家的有關規定，結合企業實際，自願參加，自主選擇補充養老保險辦法。

2、效率優先的原則。企業職工補充養老金的高低與企業經濟效益和個人勞動貢獻直接掛鉤。企業效益好的，補充養老保險的規模可以大一些，效益不好的補充養老保險的規模可以搞小一些或不搞。對職工個人，要體現按勞分配的原則，多勞多得，不同單位或同一單位職工之間，允許補充養老金待遇有一定差別。

3、商業保險和市場化原則。補充養老保險按照商業保險的原則開展，基金可以進入市場進行營運管理，參與市場競爭。

4、個人所有的原則。不管是企業繳費還是個人繳費，個人賬戶的資金積累歸個人所有。

三、當前推進企業補充養老保險發展的關鍵措施

1、出台全國統一的企業補充養老保險試點指導意見的文件。這對於規范各地的改革試點探索，推進這項工作順利開展，是非常必要的。

2、制定對開展企業補充養老保險的優惠政策。在繳費方面，企業繳費在工資總額的一定比例內（如5%）時，可以進入成本，稅前列支：個人繳費的在工資總額的一定比例內時（如10%），可以從個人所得稅稅基中扣除。在基金投資回報方面，實行免稅。在養老金領取方面，執行個人所得稅法，不享受免稅優惠。

對企業開展養老保險實行稅收優惠，是國際上通行的做法。從我國的實際情況出發，從近期看，給企業補充養老保險實行稅收優惠，的確意味著從國家財政切出一塊，增加了國家的負擔。但從長遠看，如果企業補充養老保險得以充分發展，必然會大大減輕國家基本養老保險的壓力和負擔，使國家真正對養老保險負有限責任。況且，國家容許企業補充養老保險繳費計入成本、稅前列支，也是以企業能消化此成本為前提條件的，並非無條件讓利。因此，國家對企業開展補充養老保險實行稅收優惠，是一種立足長遠、算大賬之計。

3、進一步研究探索企業補充養老保險的基金營運管理。要鼓勵各地進行企業補充養老保險基金營運管理的制度創新，利用現有的商業保險公司、基金會等金融組織，遵循市場化和競爭原則，進行基金的營運管理，並逐步放寬基金投資渠道，有控制比例地投向非國債債券、股票，確保基金的安全和保值增值。

4、積極開展規范試點。建議選擇一些條件適宜的行業和城市，開展規范的企業補充養老保險試點工作。

H. 養老保險制度存在的問題

綜述
中國新型社會養老保險制度的建立及改革已經走過了十幾年的歷程，經過多年的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了「社會統籌與個人賬戶相結合」的籌資模式，建立了多層次的養老保險體系。但目前我國養老保險也愈來愈面臨更嚴峻的挑戰，加速發展的人口老齡化、覆蓋面窄、統籌層次低、隱性債務和個人空賬等問題，已使現有的養老保險制度力不從心;而農村傳統的「家庭養老與土地保障」功能已日趨退化，新型農村養老保險剛剛開始試點，任務艱巨。因此結合我國實際情況，針對我國當前社會養老保險在實踐中出現的難點問題進行分析，進而提出相應的改革與完善對策，是社會保障中亟待解決的核心問題。
發展歷程
我國的養老保險以1951年2月26日政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》為起點，經歷了幾十年風風雨雨，其發展可概括為四個階段:1951－1965年為養老保險制度的創建階段。該階段以政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》為標志，主要工作是著手建立全國統一的養老保險制度，並逐步趨向正規化和制度化。1966－1976年是養老保險制度嚴重破壞階段。當時中國社會保險事業與全國社會經濟文化一樣遭受到嚴重破壞，社會保險基金統籌調劑制度停止，相關負擔全部由各企業自理，社會保險變成了企業保險，正常的退休制度中斷。1977－1992年為養老保險制度恢復和調整階段。在十年動亂結束後，我國採取漸進的方式對養老保險進行了調整，恢復了正常的退休制度，調整了養老待遇計算辦法，部分地區實行了退休費統籌制度。1993年到現在是養老保險制度實施創新改革階段。本階段主要是創建了適應中國國情、具有中國特色的社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險模式，改變了計算養老金辦法，建立了基本養老金增長機制和實施了基本養老金社會化發放，最終基本建成我國多層次養老保險體系。
制度結構
養老保險是社會保障體系的基本部分和主要環節，是社會保險的主要內容。而社會養老保險制度是養老保險制度中由政府管理和提供的那一部分，又被稱作基礎養老保險制度或公共養老保險制度，具有強制性、互濟性和普遍性的特點。
中國目前社會養老保險體制構架按照人口類型可分為城鎮企業職工養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險三大部分。中國最初的社會養老保險制度即是城鎮養老保險制度。國家機關事業單位人員的養老保險制度是從城鎮職工養老保險制度中分離出來的，其後，在制度變革過程中又經歷了合並和分離的過程。
城鎮企業職工養老保險制度
城鎮企業職工養老保險制度先後經歷初步建立（1950—1966）、「文革」中的破壞以及「文革」後的恢復（1966—1986）、改革與完善（1986年至今）三個階段。初步建立階段的社會養老保險制度具有以下特點：（1）有明確的法律依據；（2）完全現收現付制的模式；（3）企業繳費，職工個人不繳費；（4）企業間實行全國統籌的保險費率；（5）政策制定、監督和執行分別由不同的部門承擔。勞動部負責政策的制定和監督，工會系統負責具體的保險經辦，二者相互監督相互制衡[1]。但該制度也存在明顯問題：（1）覆蓋范圍狹窄，即僅限於城鎮國有企業和集體企業的正式職工和機關事業單位職工。（2）按崗位劃分參保條件。計劃經濟的特徵使人們一旦進入特定崗位就享受到相應的保障。（3）保險體系層次單一，所有責任都由政府承擔。而且在現收現付制度模式下，基本沒有任何積累資金。
「文革」中，中國的社會養老保險制度遭到了嚴重的破壞。「文革」結束後，養老保險制度逐步恢復。此階段的制度特點為：（1）單位成為養老保險金籌集發放的主角，企業完全承擔了原來勞動部和工會的職責，制度中的監督與制衡關系不復存在；（2）依然實行現收現付制的模式[1]。存在的問題主要有：（1）覆蓋面狹窄。改革開放後，中國出現了多種經濟形式，但基本養老保險制度仍主要集中於國營企業；（2）企業完全負擔社會養老保險，且新老企業負擔不均；（3）基本養老金計發辦法無法適應工資制度改革的要求。經濟改革使多種經濟成分得到發展，企業工資制度也發生變化，以標准工資為基礎的養老金計發難以為繼；（4）基本養老金沒有調整機制，如沒有考慮通貨膨脹的因素等；（5）退休條件以及待遇水平與工齡掛鉤的做法欠科學。
1995年，在企業職工養老保險制度中首次引入個人繳費和繳費確定型制度，打破了以往現收現付制模式下繳費責任主要由企業承擔的局面，強調個人在養老保險中的責任和義務。然而，現實中還存在著一系列尚未解決的問題：（1）統籌范圍實際上仍以縣市為主，與「實現養老保險省級統籌」的目標相距甚遠；（2）各地養老金收繳、支付標准不一，阻礙了勞動力跨地區的流動；（3）企業仍然擔負著養老金發放和管理退休職工的責任；（4）1995年的改革導致前後兩個實施方案並存，在制度設計和管理上帶來新的混亂。社會統籌與個人賬戶相結合造成資金運作上的賬目、管理混合運行現象，給統籌資金挪用個人賬戶提供了方便；（5）覆蓋面依然很小，統籌層次依然很低。
隨著改革的不斷深入，城鎮企業職工基本養老保險的覆蓋面進一步擴大，制度本身也得到了完善和發展。但改革過程中依然存在很多問題：（1）最突出的便是巨大的隱性債務。現收現付制向基金積累制過渡的過程中，由於一部分人的過渡養老金全部或部分沒有個人積累，所有都要從社會統籌中支付，但規定要求「企業繳費一般不超過企業工資總額的20%」，但又要求「保證按時足額發放養老金」，於是很多地區的繳費比例大大超過了有關規定；（2）過高的費率負擔使很多已參保的企業採取各種手段逃避拖延繳費；（3）覆蓋面雖擴大但一些非正規就業的社會弱勢群體如農民工仍得不到保障；（4）由於經濟發展的地區不均衡，僅以省為基礎的養老保險制度難以解決各地區之間的勞動力流動問題。
機關事業單位養老保險制度
國家機關事業單位人員的養老保險與城鎮職工養老保險在制度變革過程中先後經歷了分離→合並→分離的過程。1955年12月國務院頒發的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》使得國家機關事業單位人員的養老保險從職工養老保險制度中分離出來；1958年3月，國務院將國家機關事業單位和企業職工養老保險待遇合並；1978年6月，國務院發布文件分別規定了幹部和工人的離、退休制度，從而將自1958年起幹部和工人實行的統一退休退職辦法重新分成兩個不同的制度；1980年10月國務院頒布的《關於老幹部離職休養的暫行規定》和1982年4月頒布的《關於老幹部離職休養的幾項規定》共同構建了老幹部離休制度；1993年8月，國務院頒布的《國家公務員暫行條例》對國家機關事業單位人員的退休養老制度做了較大修改和調整，公務員不需要為養老繳納任何費用。
機關、事業單位社會養老保險制度的基本特點是：（1）養老保險金固定。一般以退休前最後一個月的工資為基數按一定比例計發；（2）保障水平高。無論是名義替代率還是實際替代率都高於企業；（3）個人不承擔繳費義務完全由財政負擔。
該制度存在的主要問題為：由於沒有統一的政策和法規相配套，各地區根據自身的財政收入狀況自行其是，致使機關事業單位的養老保險待遇與企業職工的養老保險制度不相銜接，而且事業單位彼此之間差距明顯。
農村養老保險制度
農村養老保險制度先後經歷了初步探索與試點推廣（1982—1994）、逐步發展（1994—1997）、衰退停滯（1998—2008）以及嶄新發展（2008年至今）四個階段。
自新中國成立至改革開放前，中國並沒有嚴格意義上的農村養老保險制度。1982年，全國11個省市3547個生產隊實行養老金制度，養老金由大隊、生產隊根據經濟狀況按比例分擔，從隊辦企業利潤和公益金中支付[3]；1987年3月，民政部下發《關於探索建立農村基層社會保障制度的報告》[4]；1991年，國務院授權民政部在有條件的地區，開展建立農村社會養老保險制度的試點工作。此階段農村養老保險的主要特點是：（1）在養老保險金的籌集渠道上，集體經濟承擔了主要義務，資金的多少受集體經濟效益的影響，來源不穩定，個人不承擔繳費義務；（2）在養老金的計發上，沒有科學嚴格的計算；（3）養老金的管理上，以村鎮企業或鄉鎮為單位，缺乏監督和約束機制，資金安全性差，流失嚴重。
1994—1997年，勞動和社會保障部先後提出整頓方案：繼續在有條件的地區進行農村社會養老保險的探索。在此基礎上，針對進城農民工、城鎮農轉非人員和農村勞動者研究設計標准不同、可互相轉變的養老保險辦法。2008年10月，黨的十七屆三中全會指出要建立新型農村社會養老保險制度；2009年9月國務院發布《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，規定2020年基本建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的目標；在籌資模式上，採用統賬結合的制度模式；在基金管理上，新農保基金要納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。新農保制度模式的主要特點為：（1）基金籌集以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持，突出自我保障為主的原則；（2）實行儲備積累，建立個人賬戶，個人領取養老金的多少取決於個人繳費的多少和積累時間的長短；（3）農村務農、經商等各類從業人員實行統一的社會養老保險制度，便於農村勞動力的流動；（4）採取政府組織引導和農民自願相結合的工作方法。該制度存在的主要問題是：參保比例較小，保險水平偏低；政府沒有補貼農村養老保險費；養老基金難以實現保值增值等等。

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