管理國債

1. 儲蓄國債（電子式）管理辦法的介紹

2013年1月22日，財政部、中國人民銀行以財庫〔2013〕7號印發《儲蓄國債（電子式）管理辦法》。該《辦法》分總則、一般規定、儲蓄國債（電子式）業務、儲蓄國債（電子式）發行兌付管理、監督檢查、附則6章47條，自2013年2月1日起施行。已按照《財政部 中國人民銀行關於印發〈儲蓄國債（電子式）管理辦法（試行）〉的通知》（財庫〔2009〕73號）發行的儲蓄國債（電子式），仍執行財庫〔2009〕73號文件有關規定。

2. 什麼是國債管理

國債管理（National debt management） 國債管理是指一國政府通過 國債 的發行、使用、償還等活動， 對國債的總額增減、結構變化、利率升降等方面制定適當方針， 採取有效措施，以達到籌借財政資金與穩定 經濟 的目的。

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3. 名詞解釋：國債管理

近年來，國債管理與國債市場發展已成為發達國家和發展中國家共同關注的課題。根據世界銀行和國際貨幣基金組織的定義，國債管理是制定和執行政府債務管理策略的過程，以滿足政府籌資需要，達到成本和風險管理目標，同時實現其他政府債務管理的目標，例如建立和發展高效、高流動性的國債市場。
國債管理的內涵與意義

目前，國債管理與國債市場發展已成為發達國家和發展中國家共同關注的課題，從20世紀80年代的拉美債務危機到90年代的東南亞金融危機充分說明，合理的國債管理目標和制度框架將有助於政府積極面對經濟和金融風險的沖擊。根據世界銀行和國際貨幣基金組織的定義，國債管理是制定和執行政府債務管理策略的過程，以滿足政府籌資需要，達到成本和風險管理目標，同時實現其他政府債務管理的目標，例如建立和發展高效、高流動性的國債市場。應該說，在考慮債務管理目標時，每一個政府都面臨著側重點的選擇——是以最低成本滿足財政需要，還是更傾向於風險承受度以及建立有深度的、流動性的國債市場。

從20世紀80年代開始，以市場化的方式融資來彌補預算赤字已經成為全球主權債券市場迅速發展的主要因素。大量的國家通過各種途徑加強國債管理的市場化原則從而促進一級市場和二級市場的發展。而且，對於新興市場的債務管理者而言，仿效發達市場的先進做法已成為一種潮流，包括以市場化的工具融資、基準債券的發行、流動性、發達的清算和結算體系、現代的監管框架等。目前，大多數OECD國家已經發展了固定收益債券市場，而國債已在固定收益市場上占優勢。國債市場的流動性也為私營部門的債券發行提供了有利條件，原因在於國債的收益率曲線為公司債券的合理定價提供了重要依據。在許多國家，更多的公司也採用發行債券或短期商業票據的方式來融資。新興市場國家的這些關鍵性的公司和中央及地方政府一道，已成為國際債券市場的重要發行體。

但是我們也看到，近年來爆發的金融危機，從20世紀80年代拉美債務危機、1994—1996年墨西哥金融危機到1997—1998年東南亞金融危機和1998年俄羅斯金融危機，無一例外地表現為債務危機。國際經驗表明，發展中國家幾乎每次較大的債務支付危機都伴隨著巨大的財政赤字。而發展中國家經歷的幾次金融危機，暴露出的政府決策重大的失誤就在於在其依靠高負債發展模式的同時，沒有對債務進行有效管理和監管。尤其在本國金融市場逐步開放，而金融體系還不健全的情況下，發展中國家薄弱的金融和貨幣體系很容易受到國際資本流動沖擊。因此，當我們反思發展中國家經歷的金融危機，質疑這些國家經濟發展戰略的同時，不能不關注政府債務政策，將其提升到發展戰略的高度予以思考，在實踐中充分運用政府債務政策來化解和消除金融風險。

近年來，我國政府決策層和主管部門對包括國債市場在內的債券市場發展給予了高度重視。我國政府在「十五」規劃中指出，要建立統一、安全、高效、開放的國債市場，疏通儲蓄轉化為投資的渠道，積極穩妥地發展多種融資方式，防範和化解金融風險，完善以間接調控為主的央行調控體系，積極穩妥地發展貨幣市場，擴大公開市場業務，穩步推進利率市場化改革，這些都離不開國債市場的發展。

4. 國債余額管理的國債使用

首先，國債余額管理需考慮政策搭配。國債余額管理的實施將使得中短期債券的發行重獲垂青，而這些具備高流動性、高安全性的國債品種某種程度上是央行票據的一種替代物，是央行實行公開市場操作的重要金融工具。因此，在「雙穩健」的總體政策搭配框架之下，國債余額管理不僅需要考慮到財政融資的需要，還要考慮到貨幣政策執行的需要。唯有在財政政策和貨幣政策制定和執行之間建立起完善、透明、經常的信息傳遞機制，國債余額管理才能實現多樣化目標，避免宏觀政策沖突的出現。
其次，國債余額管理需顧及擠出效應。國債余額管理相比以前的逐年審批年度發行額的方式具備更大的靈活性和主動性，這使得國債發行的可控性和限制性相應有所降低。在此背景之下，如果余額設限過松，那麼國債發行增量可能會出現相對過大的局面，對債券市場內的企業債券發行將產生潛在的擠出效應。中國債券市場的頑疾之一就是國債比例過大，而中國企業的發展瓶頸之一也是直接融資困難，在國債本身相對企業債券就更具吸引力的中國特色之下，在國債余額管理中充分考慮擠出效應，保持國債比例適度性是十分必要的。

5. 如何理解《中國人民銀行法》中對國債管理的有關規定

《中國人民銀行法》第二十五條規定，中國人民銀行可以代理國務院財政部門向各金融機構組織發行、兌付國債和其他政府債券。本條是關於中國人民銀行代理財政發行國債的明確規定。中央銀行作為政府的銀行，一般都有代理政府財政部門發行公債和還本付息的職能。根據本條規定中國人民銀行可以代理國務院財政部門向各金融機構組織發行、兌付國債和其他政府債券。但是，為了防止財政出現赤字時向中國人民銀行透支，增加過多的貨幣供應量，《中國人民銀行法》第二十九條規定，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。

6. 如何加強國債資金管理

國債資金不同於自有資金，它來之不易，且用起來應該更嚴格、更「摳門」引才對。因此，我國對國債資金的管理出台了若干個規定，從國務院到財政部、審計署，再到省市財政部門，三令五申，嚴格限制國債資金使用方向，嚴格使用紀律，嚴格監管措施。如今的國債資金管理面臨著許許多多的問題，但是只要管理好國債資金就會有利於國家經濟的發展與建設。

管理對策
加強項目組織管理，明確項目法律責任主體
一是要科學界定財政與計委在項目申報上的職能分工。財政部門作為國家宏觀調控的職能部門，不能只充當出納的角色，要對投資領域的項目決策、資金配置有發言權，要參與投資項目的前期研究和項目評估，參與項目投資概算的確定和招標、投標工作，參與工程取費標准和定額制定等比較全面的項目管理工作，充分發揮財政部門的職能作用，對此，財政部、財政廳應對申報程序做出專門規定，徹底改變項目申報由計委單獨運作的被動局面。二是要明確項目法律主體。在當前的情況下，宜實行項目辦主任作為項目法人，並簽訂責任狀，承擔項目全過程監管職責，像常設單位法人一樣，承擔法律責任，並實行終身制。

加強會計基礎工作，嚴格監督檢查
一是實行項目會計委派制。由於工程項目辦是臨時機構，財務管理是一個薄弱環節，而國債項目是政府性投資，應當實行會計委派制，這符合《會計法》的規定。二是實行項目專管員制。要賦予專管員必要的職權，項目單位的每一項開支必須由專管員審核後，方可報法人簽字報賬；財政基建撥款，必須由專管員提出意見後，方能撥付；並且要明確專管員的法律責任。三是加強財務管理。要建立內部牽制制度，並嚴格按制度執行，同時實行專賬、專戶、專人管理，嚴格搞好會計核算，保證會計信息的真實和完整。四是加強監督檢查。在加強管理的同時，也不可忽視監督檢查，財政部門要組織專班，也可聯合紀委、監察、計委、審計等部門組織專班，開展專項檢查，發現問題要嚴肅處理，切實保證國債資金專款專用，發揮效益。

強化項目資金管理，提高資金的使用效益
一是嚴格撥款程序。要把提高資金的使用效益和財政監督貫穿於撥付過程中，可採取兩種撥付方法。第一種方式是按預算、按進度撥款，工程款支付累計金額達到工程造價的90%時停止撥付資金，以財政部門審核的竣工決算為依據，待工程竣工後結算。建設資金控制在批準的項目總概算范圍內，凡超出批准概算的，不再追加政府投資；對個別由於設計不合理或非人為等原因必須調整概算投資的，應嚴格按規定的程序並經批准方可實施。第二種方式是實行提款報賬制。引入先進的管理辦法，實行提款報賬制，由項目單位先墊付資金，再按項目的完工情況，到財政部門審核報賬，這樣能有效地保證配套資金的落實，避免資金被截留挪用。二是要切實落實項目配套資金。落實好地方配套資金，是全面完成項目任務的重要保證。承諾籌措資金的單位必須按照項目進度將資金同比例到位。在當前地方財政十分困難的前提下，應想方設法多渠道籌資。三是規范撥款渠道。項目資金原則上全部通過地方財政部門撥付，不能多渠道撥付，這樣有利於地方財政部門全面加強管理，及時上報有關情況。

加強基建程序管理，嚴格「三算」監管
一是要嚴格實行項目法人責任制、工程招標制、工程建設監理制，確保工程質量。在工程的招標中，要堅持「公開、公平、公正」的原則和打破地方、部門保護，不得弄虛作假、收受賄賂、搞錢權交易，不得層層轉包和違法分包。二是強化項目的「三算」監管。對項目的「三算」監管，是財政部門加強項目管理，提高資金使用效益的切入點。通過監管，可以達到降低工程造價、避免資金缺口、節約建設資金的目的。監管的內容包括項目的前期工作、工程預算，工程招標標底、工程價款結算，重大設計變更、工程竣工財務結算等。

7. 什麼是國債發行余額管理

國債余額是指中央政府歷年的預算差額，即預算赤字和預算盈餘相互沖抵後的赤字累計額和經全國人大常委會批準的特別國債的累計額。 國債余額管理的概述 十屆全國人大常委會第四十次委員長會議16號通過了全國人大常委會預算工作委員會關於實行國債余額管理的意見。這意味著自2006年起，我國將參照國際通行做法，採取國債余額管理方式管理國債發行活動，以科學地管理國債規模，有效防範財政風險。 國務院在關於實行國債余額管理的報告中說，自1981年恢復發行國債以來，我國一直採取逐年審批年度發行額的方式管理國債。這種管理方式存在五個方面的問題： （1）年度國債發行額不能全面反映國債規模及其變化情況； （2）控制年度國債發行額不利於合理安排國債期限結構； （3）不利於促進國債市場平穩發展； （4）不利於財政與貨幣政策協調配合； （5）不利於提高國債管理效率。 全國人大常委會預算工作委員會關於實行國債余額管理的意見同意了國務院提出的五條建議： 一是在每年向全國人民代表大會作預算報告時，報告當年年度預算赤字和年末國債余額限額，全國人民代表大會予以審批；一般情況下，年度預算赤字即為當年年度新增國債限額。 二是在年度預算執行中，如出現特殊情況需要增加年度預算赤字或發行特別國債，由國務院提請全國人大常委會審議批准，相應追加年末國債余額限額。 三是當年期末國債余額不得突破年末國債余額限額。 四是國債借新還舊部分由國務院授權財政部自行運作。財政部每半年向全國人大有關專門委員會書面報告一次國債發行和兌付等情況。 五是每年一季度在中央預算批准前，由財政部在該季度到期國債還本數額以內合理安排國債發行數額。 但好事也需要好好辦，在實施過程中考慮周全才不失理性。從我國的現實來看，2004年底國債余額占國內生產總值的比重，即國債負擔率為21.6％，遠低於由歐盟規定國際公認的60％的警戒線，這種國際比較中的相對優越性一定程度上容易造成麻痹、鬆懈的情緒。 國債余額管理的考慮要素首先，國債余額管理需考慮政策搭配。 國債余額管理的實施將使得中短期債券的發行重獲垂青，而這些具備高流動性、高安全性的國債品種某種程度上是央行票據的一種替代物，是央行實行公開市場操作的重要金融工具。因此，在雙穩健的總體政策搭配框架之下，國債余額管理不僅需要考慮到財政融資的需要，還要考慮到貨幣政策執行的需要。唯有在財政政策和貨幣政策制定和執行之間建立起完善、透明、經常的信息傳遞機制，國債余額管理才能實現多樣化目標，避免宏觀政策沖突的出現。 其次，國債余額管理需顧及擠出效應。 國債余額管理相比以前的逐年審批年度發行額的方式具備更大的靈活性和主動性，這使得國債發行的可控性和限制性相應有所降低。在此背景之下，如果余額設限過松，那麼國債發行增量可能會出現相對過大的局面，對債券市場內的企業債券發行將產生潛在的擠出效應。中國債券市場的頑疾之一就是國債比例過大，而中國企業的發展瓶頸之一也是直接融資困難，在國債本身相對企業債券就更具吸引力的中國特色之下，在國債余額管理中充分考慮擠出效應，保持國債比例適度性是十分必要的。 最後，國債余額管理需考慮民生需求。 國債余額管理調節的是國債供給，而需求的變化也會對供給調節政策的有效性帶來重要影響。在中國債券市場中，商業銀行是主要的交易者，但隨著十一五規劃對和諧增長的強調，民生需求的重要性日益凸現。從我國現狀看，2005年前三季度中國城鎮居民人均可支配收入同比實際增長9.8％，農民人均現金收入同比實際增長11.5％，居民收入增長率剛剛達到經濟增長率的水平。對國債民生需求的總量和結構有一個細致、深入的了解，對國債余額管理來說將不無裨益。

8. 國債余額管理的國債規定

國務院在關於實行國債余額管理的報告中說，自1981年恢復發行國債以來，我國一直採取逐年審批年度發行額的方式管理國債。這種管理方式存在五個方面的問題：年度國債發行額不能全面反映國債規模及其變化情況，控制年度國債發行額不利於合理安排國債期限結構，不利於促進國債市場平穩發展，不利於財政與貨幣政策協調配合，不利於提高國債管理效率。

9. 國債余額的管理

國債余額管理是指立法機關不具體限定中央政府當年國債發行額度，而是通過限定一個年末不得突破的國債余額上限以達到科學管理國債規模的方式。國債余額包括中央政府歷年預算赤字和盈餘相互沖抵後的赤字累積額、向國際金融組織和外國政府借款統借統還部分（含統借自還轉統借統還部分）以及經立法機關批准發行的特別國債累計額，是中央政府以後年度必須償還的國債價值總額，能夠客觀反映國債負擔情況。

10. 國債余額管理的國債考核

全國人大常委會預算工作委員會關於實行國債余額管理的意見同意了國務院提出的五條建議：一是在每年向全國人民代表大會作預算報告時，報告當年年度預算赤字和年末國債余額限額，全國人民代表大會予以審批；一般情況下，年度預算赤字即為當年年度新增國債限額。二是在年度預算執行中，如出現特殊情況需要增加年度預算赤字或發行特別國債，由國務院提請全國人大常委會審議批准，相應追加年末國債余額限額。三是當年期末國債余額不得突破年末國債余額限額。四是國債借新還舊部分由國務院授權財政部自行運作。財政部每半年向全國人大有關專門委員會書面報告一次國債發行和兌付等情況。五是每年一季度在中央預算批准前，由財政部在該季度到期國債還本數額以內合理安排國債發行數額。
但好事也需要好好辦，在實施過程中考慮周全才不失理性。從我國的現實來看，2004年底國債余額占國內生產總值的比重，即國債負擔率為21.6%，遠低於由歐盟規定國際公認的60%的警戒線，這種國際比較中的相對優越性一定程度上容易造成麻痹、鬆懈的情緒。實際上，國債余額管理具體實施中有三點需要仔細思量。