我國國債政策的可持續性分析

1. 發行國債對我國實行積極財政政策有哪些影響

由於通貨緊縮形成的原因比較復雜，並非由單一的某個方面的原因引起,而是由多種因素共同作用形成的混合性通貨緊縮，因此治理的難度甚至比通貨膨脹還要大，必須根據不同國家不同時期的具體情況進行認真研究，才能找到有針對性的治理措施。下面以我國存在的通貨緊縮為例，提出治理通貨緊縮的一般措施，包括兩個方面：（一）實行擴張性的財政政策（擴大財政赤字）和貨幣政策要治理通貨緊縮，必須實行積極的財政政策，增加政府公共支出，調整政府收支結構。對具有極大增長潛力的高新技術產業，實行稅收優惠，盡可能地減少對企業的虧損補貼以及各種形式的價格補貼，利用財政貼息的方式啟動民間投資，大力發展民營經濟，引導其資金投向社會急需發展的基礎設施領域，在繼續增加國家機關和企事業單位以及退休人員工資的基礎上，更要把增加農民和中低收入者的收入水平當作一件大事來抓。總之，實行積極的財政政策，就是要在加大支出力度的基礎上，優化財政收支結構，既要刺激消費和投資需求，又要增加有效供給。通貨緊縮既然是一種貨幣現象，那麼治理通貨緊縮，也就必須採取擴張性的貨幣政策，增加貨幣供給，以滿足社會對貨幣的需求。增加貨幣供給的方式不外乎從基礎貨幣和貨幣乘數兩個方面著手。作為中央銀行可以充分利用自己掌握的貨幣政策工具，影響和引導商業銀行及社會公眾的預期和行為。在通貨緊縮時期，一般要降低中央銀行的再貼現率和法定存款准備金率，從社會主體手中買進政府債券，同時採用一切可能的方法，鼓勵商業銀行擴張信用，從而增加貨幣供給。具體操作要根據造成貨幣供給不足的原因，靈活掌握。財政政策與貨幣政策的配合運用，是治理通貨緊縮和通貨膨脹的主要政策措施，但由於貨幣政策具有滯後性的特點，而且在通貨緊縮時期，利率彈性較小，因此財政政策的效果一般比貨幣政策更直接有效。（二）加大改革，充分發揮市場機制市場經濟是在全社會范圍內由市場配置資源的經濟，市場經濟不是萬能的，但實踐證明它是最優的，政府對「市場缺陷」的矯正，必須限制在一定的范圍，受到約束，否則，對經濟的破壞作用是巨大的。反思我國通貨緊縮局面的形成，無不跟政府主導型發展戰略有關，像國有企業大量虧損，失業現象嚴重，重復建設造成經濟結構的扭曲，短缺與無效供給的並存以及政府部門的腐敗，效率低下等都與政府對市場的不信任，對市場的過度干預緊密相連。因此，要想盡快走出通貨緊縮的困境，必須加大改革力度，充分發揮市場機制的作用，積極推進國有企業的轉制工作，甩掉國有企業的沉重包袱，建立現代企業制度，增強國有企業的活力，使其真正發揮促進經濟發展的關鍵作用，完善市場經濟所需要的科技、教育、住房、衛生、醫療、社會保障制度。

2. 國債管理研究的內容提要

近年來，國債管理與國債市場發展已成為發達國家和發展中國家共同關注的課題。根據世界銀行和國際貨幣基金組織的定義，國債管理是制定和執行政府債務管理策略的過程，以滿足政府籌資需要，達到成本和風險管理目標，同時實現其他政府債務管理的目標，例如建立和發展高效、高流動性的國債市場。
本書在對國際經驗比較研究的基礎上，從不同角度對國債管理進行了研究，包括國債管理目標與傳導機制，國債規模管理，國債發行管理，國債市場流動性的提高，運用國債管理政策防範金融風險，國債管理與貨幣政策、現金管理的協調等。在對我國國債管理相關問題進行分析的基礎上，提出我國國債管理和國債市場發展的目標和若干建議。現對本書的框架結構和主要內容作以簡述。
本書共分9章。導論、結束語單獨成章，正文部分7章。
第1章，導論部分。導論部分首先對本書的選題背景和意義進行了闡述，並對基本概念加以說明；其次從國債對經濟的影響和債務風險的角度對國內外研究進行了歸納，對國債管理和發展國債市場的意義進行了簡單闡述，在釐清本書的研究方法和整體框架的基礎上，指出本書創新和不足之處。
第2章，國債管理的目標、傳導機制與政策協調。國債管理的目標包括基本目標與最終目標兩個層次。國債管理的基本目標包括債務成本最小化和債務風險最小化兩個層面。國債管理的最終目標包括經濟增長、物價穩定、收入分配公平、資源有效配置和國際收支平衡，這與財政政策、貨幣政策的最終目標是一致的。在債務管理目標之間有時也存在沖突，政府需要在籌資成本最小化或風險最小化之間進行選擇，實現長期債券與短期債券的最佳搭配。作為金融市場的一個重要債券品種，國債管理政策工具主要包括國債規模的確定，國債期限品種的設計，國債發行對象及方式的選擇，國債發行利率的確定，國債買賣和回購，衍生工具的運用等，債務管理者運用上述政策工具來影響金融市場的流動性和利率水平，通過傳導機制最終實現宏觀調控的目標。同時，國債管理政策與財政政策、貨幣政策聯系密切，也是兩大宏觀經濟政策協調配合的結合點。這些內容都將在本章中加以論述。
第3章，國債管理國際比較。本章基於各國債務管理者多年的探討與實踐，提出了一級市場和二級市場發展的最佳途徑，並對市場發展的若干問題，新興債券市場發展面臨的挑戰，國債管理面臨的新問題等進行了闡述。英國、美國、加拿大、日本在國債管理和國債市場發展方面積累了不同的經驗，本章分別作以介紹。近年來，許多OECD成員國財政出現了預算盈餘或赤字減少的情況，面對這種情況，為對債務資產進行重組，抵消發行量減少對流動性的沖擊，許多國家採用了類似的管理技術，包括轉換操作，旨在提高市場流動性並將新發債券和余額債券整合到較大規模基準債券的發行。本章從不同角度對上述問題進行了分析，以期對我國國債管理和市場發展提供一定借鑒。
第4章，國債規模管理——兼評國債風險。對適度國債規模進行合理約束的關鍵是如何確定一定時期內國債規模的界限，從而有效防範國債風險和財政風險，這是本章研究的重點。本章首先從理論和實證的角度對適度國債規模指標進行了分析，對國債規模增長的穩定負擔率條件、國債規模增長的臨界值模型進行了歸納，指出指標臨界值的確定不應盲目照搬別國經驗，應根據本國的經濟體制、財政收支情況和市場發展情況綜合考慮。
然後在指標分析的基礎上，對我國國債規模風險、發行風險和償還風險進行了評價。如果從債務負擔率、赤字率和居民應債率的角度分析，基本得出目前我國國債的規模並不過大，總體上仍是適度的結論。只要我國能維持一個比較合理的實際經濟增長速度，採用正確的宏觀經濟政策，保證國債實際利率不超過實際經濟增長率，同時基本將赤字控制在一定的水平內，努力提高國債投資效益，那麼國債規模就是可持續的，就不存在大的財政風險，債務危機就不可能發生，適度的國債發行會對經濟的穩定增長做出貢獻。但如果從償債率的角度考察，通過對未來幾年的預測，本書認為我國償債負擔出現逐年加大的態勢，必須加以足夠重視。財政部作為國債發行體和國債管理者，在保障政府資金需求的前提下，應把降低債務的利息支付作為債務管理的主要目標，在國債成本優化的基礎上均衡償債支出，避免財政風險。最後，從國債規模管理體制上看，許多國家經驗表明國債余額管理是控制國債規模的有效方式。在這種體制下，債務管理者對國債政策的運用相對靈活。我國以余額管理制度取代傳統的發行額管理制，這將對國債管理以及財政政策與貨幣政策協調配合產生深遠的影響，本章將從多角度對上述問題進行分析。
第5章，國債管理的基石——發行管理。國債發行是國債管理的重要環節。不同的發行方式對政府籌資的效率和成本影響很大，而採取何種發行方式又受到國家的經濟、金融體制與金融市場發達程度的制約。從發達國家實踐來看，目前所採用的國債發行方式主要有直接發行、連續發行、承購包銷和公募招標四種方式，選擇合適發行方式的原則，應是能夠反映債務管理的目標取向，並且能夠發揮國債作為財政政策和貨幣政策協調配合的有效工具。在對各種發行方式進行比較的基礎上，本章對我國國債發行方式的演變進行了簡要回顧與評價。國債的成本管理是國債管理的關鍵，在國債管理中可以通過各種途徑降低國債的成本，包括建立低成本、高效率的發行市場，適時進行相應的國債轉換和買回，加強金融基礎設施建設等。國債結構管理包括對品種結構、期限結構、利率結構、應債主體結構等方面的管理，其中核心問題是國債期限結構的選擇問題，合理的期限結構將會促進一級市場的發行和二級市場的流動性。國債期限結構的特點受到國民儲蓄、居民消費、金融體系特點、投資者結構、政府資金需求結構以及二級市場流動性等因素的影響。在發行新債時，國債期限長短的確定以及長、短期國債如何搭配是國債管理的具體內容。考慮到債務管理籌資成本最小化目標與流動性目標的沖突，本章在期限設計中將籌資成本目標與國債流動性目標進行協調，在此基礎之上，引入政府效用損失函數，對國債最優期限模型進行了推導。結合國際經驗，提出了我國國債品種創新的主要思路，即發行儲蓄債、指數債和本患拆離債，同時認為引入預發行是發行機制創新的路徑之一，提出了預發行方案的初步設計框架。
第6章，國債管理的關鍵——建立流動性的二級市場。國債的一、二級市場必須同步並行發展。國債要能夠以合理的價格在一級市場順暢發行，必須依賴於一個完善的國債二級市場，也只有高流動性的國債二級市場，才能夠形成較為合理的國債收益率曲線，促進利率的市場化進程，實現財政政策與貨幣政策的有效協調配合。同時，高流動性的國債二級市場還是投資者進行資產管理、有效規避金融風險和確定金融產品價格的良好場所。
本章首先結合金融市場微觀結構理論，對國債市場流動性問題進行了國際比較研究。流動性度量的指標包括緊度、深度和彈性。影響國債市場流動性的因素包括產品設計、市場結構、交易機制、信息披露和稅收等問題。從國際經驗來看，國債市場的發展方向應該是建立有深度的、流動性的市場，提高市場流動性的途徑包括交易的競爭性結構，將稅收對流動性的負面影響最小化，提高交易信息的透明度，標准化交易和清算操作，市場參與者的多元化，確定核心資產，滿足基準債的市場需求，完善回購市場和衍生工具市場的功能，培育機構投資者，充分的市場監管等。然後在國際比較的基礎上，本章對中國國債市場流動性不足的現狀進行了分析，提出改善我國國債流動性的政策建議：一是提升國債基準利率的功能。雖然由於各種原因，目前我國國債利率尚不足以發揮基準利率的功能，但如果能夠優化國債市場結構和交易機制，國債應能擔當起基準利率的職能。
二是培育和完善機構投資者。機構投資者的發展對資本市場的微觀結構有著普遍而深入的影響，不僅提高了清算和結算的效率，並且有助於金融資產的准確定價。三是逐步建立統一互聯的國債市場體系。我國國債市場的分割格局是從1997年商業銀行從交易所市場撤出，銀行間債券市場成立開始，目前市場分割是完善市場體系和提高市場效率的重要制約因素。因此，國債管理部門應採取措施推動統_互聯市場體系的建立，包括市場參與主體對交易場所的自由選擇，統一的登記、託管、結算體系的建立等。四是完善做市商制度。借鑒國外市場發展經驗，做市商制度是對提高國債市場流動性起著舉足輕重的作用。目前，我國銀行間國債市場雖然也存在做市商制度，但是有行無市的困擾一直存在。為此，應借鑒國外經驗，進一步完善我國國債市場做市商制度。最後，提出了提高完善市場流、動性的相關政策建議。對上述內容，本章均進行了較為細致的闡述。
第7章，國債管理與金融風險防範。國債作為政府信用工具，是財政政策與貨幣政策的結合部。國債政策是一把「雙刃劍」，國債政策與金融政策協調配合，運用得當，可以促進金融業的穩定與發展。如果配合出現偏差，就會危及整個金融業的安全和穩定。因此，加強國債市場運行中金融風險防範的研究十分迫切。本章首先對國債管理和國債市場運行的風險進行了簡要分析，然後結合亞洲國家在危機之後紛紛迅速發展國債市場的實例，分析了國債管理與國債市場發展對防範金融風險的意義。反思亞洲金融危機，理論界和債務管理當局開始認識到債券市場發展的落後是亞洲金融危機爆發的主要原因之一。韓國在亞洲金融危機之後迅速發展國債市場，從而較快從危機中恢復，中國則從1998年實施以增發國債促進經濟增長為主要特點的積極財政政策，從而有效地避免了金融風險，上述例子充分說明國債市場發展對金融風險防範具有重要意義，進而提出發展亞洲債券市場應是亞洲國家共同防範金融風險的選擇。最後，考慮到中國商業銀行是國債市場的最大投資人和持有者，在利率上行的通道中將面臨巨大的利率風險，本章從印度的實踐經驗角度，分析了政府從管理者角度應如何對國債的最大持有者——商業銀行的利率風險提供有效的避險機制，同時提出應積極發展衍生工具市場以應對利率風險，如完善國債利率掉期，並對我國恢復國債期貨交易時機是否成熟進行了探討。
第8章，國債管理與國庫現金管理、貨幣政策的協調。本章首先對現金管理的含義與目標進行了闡述，然後結合國際經驗，分析了國庫現金管理的基本模式，在此基礎上，對我國開展國庫現金管理的意義及方式進行了分析，並對債務管理與現金管理的關系進行了闡述。對於發達的市場經濟國家，國庫現金管理是指財政部通過定期發行短期債券和每天運作國庫現金等主要方式，以實現熨平國庫現金流量波動，優化政府財務狀況，提高國庫現金使用效率，實現政府借款成本最小化、政府儲蓄和投資的回報最大化，以及財政政策與貨幣政策的協調等目標。發達國家的經驗表明，債務與現金管理的目標應是一致的。也就是：「使政府的長期債務融資成本最小化，控制債務風險，以最低成本的方式管理財政部(即中央政府賬戶)總的現金需求，同時實現與貨幣政策目標相一致」。國庫國債管理與國庫現金管理，既有交叉，又有差別，相互影響，相輔相成。在我國開展國庫現金管理初期，主要實施商業銀行定期存款和買回國債兩種操作方式，而買回操作則是債務管理和現金管理的主要協調工具。本章結合歐盟成員國和美國的經驗，對國債買回操作的具體做法進行了介紹。從2006年起，我國開始參照國際慣例實行國債余額管理制度，結束多年來的年度發行額審批的方式，這將為我國國債管理、貨幣政策以及國庫現金管理協調奠定製度基礎。它不僅標志著一個國家財政管理的成熟度和透明度，同時短期國債的滾動發行也可以為債務管理、現金管理和貨幣政策提供更加靈活的手段與更加豐富的工具。另外，國債管理、現金管理與貨幣政策運作在機構設置與政策決策上應實現徹底分離，並應建立有效的溝通機制以實現在操作層面以及必要時候開展高效的協調配合。
第9章，結束語。本章首先對全書的基本結論作以歸納和總結，然後在借鑒國際經驗的基礎上，提出中國國債管理的目標和國債市場的發展方向與路徑。我國國債管理的目標從長期看應是政府的債務融資成本最小化，控制債務風險，同時實現與貨幣政策等政策的協調配合。為實現這一目標，應該建立一個統一、互聯、開放、安全、高效的國債市場，其中建立流動性的國債市場是關鍵。

3. 我國應從哪幾方面加強對國債的管理

公債是公共債務的簡稱，是政府的債務。公債包括中央政府的債務和地方政府的債務兩個方面，而國債專指中央政府的債務。在我國，禁止地方政府發行債務，所以我國目前所有的公債都是國債。具體是指政府在國內外發行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務。是整個社會債務的重要組成部分。國債是一個特殊的財政范疇。[它首先是一種財政收入。國家發行債券或借款實際上是籌集資金，從而，具有彌補財政赤[字，籌集建設資金，調節經濟三大功能。國債的發行要遵循有借有還的信用原則，債券或借款到期不僅要還本，還要付一定的利息。國債具有認購上的自願性，除極少數強制國債外，人們是否認購、認購多少，完全由自已決定。按照不同標准可以把國債分為不同的種類：以國家舉債的形式為標准，國債可分為國家借款和發行債券。以籌措和發行的期限為標准，國債可分為長期國債、短期國債和中期國債。所謂長短中期是比較而言的，沒有絕對的標准。世界大多數國家普遍將一期以下的稱為短期國債，10年期以上的稱為長期國債，期限界於兩者的稱為中期國債。以籌措和發行的性質為標准，國債可分為強制國債和自由國債。以籌措和發行的地域為標准，國債可分為，內債和外債。所謂內債，是國家在本國的借款和發行的債券。所謂外債，是指國家向其他國家政府、銀行、國際金融組織的借款。以債券的游泳流動性為標准，國債可分為可出售國債和不可出售國債。國家的借款是不能轉讓的，只有債券有可出售和不可出售之分。

改革開放以來，我國公債余額（內債）以年均增長率高達33％的速度遞增，而且政府發行公債不僅是為了彌補財政赤字，還為了穩定經濟運行。盡管如此，在我國，不管是理論界還是實際部門，甚至在財政學教科書中，對公債管理特別是公債管理政策的內涵，尚缺乏足夠的認識和深入的研究。本文試圖對公債管理政策的一些基本問題作些初步探討。
公債管理包括對公債活動全過程進行的組織、決策、規劃、指導、監督和調節等一系列環節。公債管理制度的主要內容包括對公債發行、發行許可權和管理許可權的規定，對債務收入的使用和管理制度，對公債券流通方面的規定，對公債償付與調整和對公債持有者結構的規定等規章與制度。
1、公債的發行權問題

在公債管理制度中，規定公債管理許可權的依據是一級政權一級財政，一級財政一級公債發行管理權。許多國家也是這樣做的。如日本《地方財政法》即規定日本地方政府能發行公債，當然要有中央的審核和批准。給與地方一定的募債權，在防範財政風險方面是有很大作用的：將權力有限地下放，使募債主體多元化，中央政府在防範財政風險方面的機動性就會得以增強，整個國家的財政風險也會隨著下降。[7]而我國目前不允許地方政府發行地方政府債券。這是需要改變的。

2、對債務的使用和管理

有些國家法律嚴格禁止將債務收入用於彌補財政赤字，如日本的財政法第四條規定，國家的財政支出，必須用公債和借入款以外的財源來解決。只有作為公共投資費和投資貸款的財源，才可以發行公債和介入資金，這種公債就是所謂的建設公債。[8]之所以將公債的用途限定在建設性項目上，主要是因為建設性項目具有直接償還債務的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風險。而我國目前未區分公共預算中的公共投資項目和國有資產經營預算中的盈利性投資項目，是不妥當的。

（二）引入法律經濟分析方法，進行成本—收益分析。

公債是一個涉及比較多的經濟學工具和技術的制度，因此要完善公債制度，需要借鑒經濟學的研究成果，進行計量分析，才能更好地降低財政風險。國債的風險管理包括：國債發行的規模、國債發行的結構、國債發行的方式、國債流通的規模風險、國債的償還規模和結構風險等等。對於這些問題，不是立法者可以拍拍腦袋就可以制定的；並且制定後標准會隨著社會的變化而有所變化，因此需要法律經濟的分析方法，從技術上降低國債的風險。

（三）程序法上應著重強調對國債的審查監督。

審查方面，應同時堅持財政民主主義，國債的發行規模、種類、期限等問題都需要經過人大的批准。在監督方面，應該建立完備的債務監測、統計和預警公告體制，按照一定的指標及時向人民披露各種公債信息。提高審查和監督的公開透明度。

一、公債管理政策的含義
公債管理是指政府為了控制公債的規模和構成、調整公債購買主體的結構、選擇適當的公債期限結構和利率水平等而採取的一系列措施。從狹義上說，公債管理是指以最低成本維持現存公債的一系列運作；從廣義上說，公債管理是指影響政府未償債務規模和結構的所有措施（註：Smith,Warren.L,1960,Debt Management in the United States, Mishra,D. K.,1985, Public Debt and Economic Developmentin India,Print House,p.213.）。早在20世紀40年代末，美國財政學家阿伯特就給公債管理下了一個最為綜合的定義：「公債管理的含義就是選擇公債形式和確定不同公債類型所佔的比例數量，選擇債務期限結構和確定不同階層持有者所擁有的公債數量，作出到期公債的償還或公債以舊換新的決策，確定公債發行的條件和價格，對不同公債持有者的待遇，有關到期公債和新發行公債的政策及其在政府一般財政政策中的地位等等。」（註：Abbott, C. C.,1949,Management of the FederalDebt,McGraw-Hill Book Co.,p.23.）
公債管理的原則取決於不同國家以及同一國家不同時期的客觀經濟條件。現代經濟運行條件下，公債管理的「中性原則」（即它不應對經濟運行產生影響）已被廢除，並且，公債管理被作為是控制國民收入的財政政策工具和配合其他財政手段調節收入分配的工具。因此，根據漢森的觀點，現代公債管理的基本原則是：（1 ）政府債券必須是安全可靠的投資，到期必須立即償還而且要隨時能變現。（2 ）公債必須維持其貨幣價值，以避免通貨膨脹和通貨緊縮的影響。（3 ）公債應當盡可能廣泛地為全體公眾所擁有，以配合累進所得稅制，促進收入分配公平化。（4）聯邦支出、 課稅和舉債的預算控制應當作為國民收入持續增長的基本目標。
所謂公債管理政策是指政府在發行新債或以新債還舊債時，通過公債種類、發行條件等政策性操作，對經濟運行產生預期影響的政策。公債管理政策的實質在於在：財政政策規定了國債規模、貨幣政策規定了可利用的貨幣資金和借貸資金的前提下的債務結構特徵問題，包括政府未償債券種類、所有權格局和國債期限結構（註：Sharp, A. M., C. A. Register and P. W. Grimes, 2000, Economics of Social Issues,Irwin/McGraw-Hill,p.431.）。
歸納起來，公債管理政策的基本內容包括下列四個方面：（1 ）在發行新公債時， 是發行長期公債還是短期公債？ 長期公債與短期公債如何搭配組合？（2）在公開市場操作時， 應將哪一種類和條件的公債作為對象？是減少短期上市未償公債的數量而增加長期上市未償公債的數量或是相反？從公債管理政策的角度來看，公債種類的多樣化是有利的。因為，公債種類多樣化一般來說都伴隨著公債購買者增多，民間持有公債的數量就會增加，在費用一定的情況下，能保持政府收入的穩定。（3）在發行公債時，如何確定公債利率？一般來說， 償還期限越長，利率就越高，但利率變化對經濟的影響較小，而且利息支付比較穩定。相反，償還期限越短，利率就越低，但利率變化對經濟的影響較小。因此，利率差異導致利率變化對經濟影響的不同。（4 ）公債持有主體如何選擇？ 如果以銀行特別是中央銀行作為購買主體， 勢必帶來通貨膨脹壓力，對經濟穩定產生沖擊；如果以企業作為購買主體，無疑會減少企業用於實際資本的投資；如果以個人作為購買主體，可能減少消費，也可能減少私人儲蓄。
可見，公債管理政策是財政政策和貨幣政策的延伸，對國民經濟運行產生極大影響。
二、公債管理政策的目標
既然公債管理政策既與財政貨幣政策密不可分，又是一種獨立的經濟政策，那麼，作為更接近於財政政策的公債管理政策，其目標必須符合財政政策目標的要求。就財政政策與經濟運行的關系來看，財政政策目標體系可列為三大類，即經濟穩定目標（包括價格穩定目標、充分就業目標、國際收支平衡目標）、經濟發展目標（包括經濟增長目標、資源合理配置目標、反周期波動目標）以及公平收入分配目標。因此，財政政策的上述目標也是公債管理政策的目標。同時，公債管理政策作為獨立的政策，它又有自身的目標，諸如拓寬公債的發行和分配范圍、確保政府債券的順利推銷，維持政府債券市場的穩定、盡可能降低舉債成本、實現均衡的期限構成等等。
在理論上，有關公債管理政策目標有兩種見解。第一種見解也稱為古典見解，認為公債發行與通貨膨脹直接相關。因此，倘若政府要發行公債的話，應當發行流動性較低的長期公債。第二種見解也稱現代見解，雖然有許多觀點，但大致可分為以下四種：（1 ）通過發行一定規模的短期公債來刺激預期總需求；（2 ）盡量減輕因公債構成變化所產生的影響；（3）在實現預期總需求的同時，盡可能減少公債的利息費用；（4）根據（3）的主張，在一定條件下，可以說，公債的最適構成主要是長期公債佔主導地位。
第一種見解是圍繞著公債發行與通貨膨脹的關系來展開公債管理政策目標的討論，而第二種見解盡管在許多方面有些差異，但基本上都是圍繞著公債構成的變化來討論公債管理政策目標的。
從現代見解來看，公債管理政策自身目標與財政政策總體目標之間有時會發生沖突。例如，從財政角度來說，公債管理政策的直接目標是公債的利息負擔最小化，但從經濟穩定的觀點來看，公債發行要保持一定的流動性。這兩個目標在現實中往往是對立的。如果公債總額一定，短期公債的比重若高，流動性就高，市場利率下降。利率降低意味著持有資產的價值增加，而且通過資產效應促使個人消費需求增加。同時，利率降低使企業的投資需求增加，總需求亦增加。相反，長期公債的比重若高，則流動性降低，市場利率升高，總需求減少。因此，在維持一定總需求的前提下，要適當選擇使公債利息負擔最小的短期公債與長期公債的搭配組合。
可見，如何確定短期公債與長期公債的搭配是公債管理政策的重要課題。但是，在實現中，壓低公債的利息成本與促進經濟穩定這兩個目標之間經常不一致：為了降低公債的利息成本，在經濟衰退時期，由於利率水平較低，故應趁機發行長期債券，以減輕利息負擔；在經濟繁榮時期，則宜發行短期債券，以免增加長期公債的高利負擔。可是，為了經濟穩定，在經濟衰退時期應當發行短期債券，以刺激總需求增加；而在經濟繁榮時期，應當發行長期債券，以抑制需求過旺（註：Laid, W. E.,1968,The Changing Views on Debt Management, Monetary Economics,ed.by A. D. Entine,Wadsworth Publishing Company,Inc.p.465—479.）。這樣， 在政策目標上出現了兩個問題：一是在公債管理政策自身目標與財政政策總體目標發生沖突時，以哪一目標為主？二是如何解決公債政策目標之間的沖突？就前一問題而言，由於公債管理政策只是財政政策的實施工具，故此，從全局來說，公債管理政策目標要服從財政政策總體目標。就後一個問題而言，如果通過貨幣政策能實現經濟穩定，則利息費用最小化可以作為公債管理政策的主要目標。但是，如果公債管理政策研究同時實現上述兩個目標，就需要適當選擇公債種類。

4. 我國國家公債管理的原則

公債是公共債務的簡稱，是政府的債務。公債包括中央政府的債務和地方政府的債務兩個方面，而國債專指中央政府的債務。在我國，禁止地方政府發行債務，所以我國目前所有的公債都是國債。具體是指政府在國內外發行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務。是整個社會債務的重要組成部分。國債是一個特殊的財政范疇。[它首先是一種財政收入。國家發行債券或借款實際上是籌集資金，從而，具有彌補財政赤[字，籌集建設資金，調節經濟三大功能。國債的發行要遵循有借有還的信用原則，債券或借款到期不僅要還本，還要付一定的利息。國債具有認購上的自願性，除極少數強制國債外，人們是否認購、認購多少，完全由自已決定。按照不同標准可以把國債分為不同的種類：以國家舉債的形式為標准，國債可分為國家借款和發行債券。以籌措和發行的期限為標准，國債可分為長期國債、短期國債和中期國債。所謂長短中期是比較而言的，沒有絕對的標准。世界大多數國家普遍將一期以下的稱為短期國債，10年期以上的稱為長期國債，期限界於兩者的稱為中期國債。以籌措和發行的性質為標准，國債可分為強制國債和自由國債。以籌措和發行的地域為標准，國債可分為，內債和外債。所謂內債，是國家在本國的借款和發行的債券。所謂外債，是指國家向其他國家政府、銀行、國際金融組織的借款。以債券的游泳流動性為標准，國債可分為可出售國債和不可出售國債。國家的借款是不能轉讓的，只有債券有可出售和不可出售之分。

改革開放以來，我國公債余額（內債）以年均增長率高達33％的速度遞增，而且政府發行公債不僅是為了彌補財政赤字，還為了穩定經濟運行。盡管如此，在我國，不管是理論界還是實際部門，甚至在財政學教科書中，對公債管理特別是公債管理政策的內涵，尚缺乏足夠的認識和深入的研究。本文試圖對公債管理政策的一些基本問題作些初步探討。
公債管理包括對公債活動全過程進行的組織、決策、規劃、指導、監督和調節等一系列環節。公債管理制度的主要內容包括對公債發行、發行許可權和管理許可權的規定，對債務收入的使用和管理制度，對公債券流通方面的規定，對公債償付與調整和對公債持有者結構的規定等規章與制度。
1、公債的發行權問題

在公債管理制度中，規定公債管理許可權的依據是一級政權一級財政，一級財政一級公債發行管理權。許多國家也是這樣做的。如日本《地方財政法》即規定日本地方政府能發行公債，當然要有中央的審核和批准。給與地方一定的募債權，在防範財政風險方面是有很大作用的：將權力有限地下放，使募債主體多元化，中央政府在防範財政風險方面的機動性就會得以增強，整個國家的財政風險也會隨著下降。[7]而我國目前不允許地方政府發行地方政府債券。這是需要改變的。

2、對債務的使用和管理

有些國家法律嚴格禁止將債務收入用於彌補財政赤字，如日本的財政法第四條規定，國家的財政支出，必須用公債和借入款以外的財源來解決。只有作為公共投資費和投資貸款的財源，才可以發行公債和介入資金，這種公債就是所謂的建設公債。[8]之所以將公債的用途限定在建設性項目上，主要是因為建設性項目具有直接償還債務的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風險。而我國目前未區分公共預算中的公共投資項目和國有資產經營預算中的盈利性投資項目，是不妥當的。

（二）引入法律經濟分析方法，進行成本—收益分析。

公債是一個涉及比較多的經濟學工具和技術的制度，因此要完善公債制度，需要借鑒經濟學的研究成果，進行計量分析，才能更好地降低財政風險。國債的風險管理包括：國債發行的規模、國債發行的結構、國債發行的方式、國債流通的規模風險、國債的償還規模和結構風險等等。對於這些問題，不是立法者可以拍拍腦袋就可以制定的；並且制定後標准會隨著社會的變化而有所變化，因此需要法律經濟的分析方法，從技術上降低國債的風險。

（三）程序法上應著重強調對國債的審查監督。

審查方面，應同時堅持財政民主主義，國債的發行規模、種類、期限等問題都需要經過人大的批准。在監督方面，應該建立完備的債務監測、統計和預警公告體制，按照一定的指標及時向人民披露各種公債信息。提高審查和監督的公開透明度。

一、公債管理政策的含義
公債管理是指政府為了控制公債的規模和構成、調整公債購買主體的結構、選擇適當的公債期限結構和利率水平等而採取的一系列措施。從狹義上說，公債管理是指以最低成本維持現存公債的一系列運作；從廣義上說，公債管理是指影響政府未償債務規模和結構的所有措施（註：Smith,Warren.L,1960,Debt Management in the United States, Mishra,D. K.,1985, Public Debt and Economic Developmentin India,Print House,p.213.）。早在20世紀40年代末，美國財政學家阿伯特就給公債管理下了一個最為綜合的定義：「公債管理的含義就是選擇公債形式和確定不同公債類型所佔的比例數量，選擇債務期限結構和確定不同階層持有者所擁有的公債數量，作出到期公債的償還或公債以舊換新的決策，確定公債發行的條件和價格，對不同公債持有者的待遇，有關到期公債和新發行公債的政策及其在政府一般財政政策中的地位等等。」（註：Abbott, C. C.,1949,Management of the FederalDebt,McGraw-Hill Book Co.,p.23.）
公債管理的原則取決於不同國家以及同一國家不同時期的客觀經濟條件。現代經濟運行條件下，公債管理的「中性原則」（即它不應對經濟運行產生影響）已被廢除，並且，公債管理被作為是控制國民收入的財政政策工具和配合其他財政手段調節收入分配的工具。因此，根據漢森的觀點，現代公債管理的基本原則是：（1 ）政府債券必須是安全可靠的投資，到期必須立即償還而且要隨時能變現。（2 ）公債必須維持其貨幣價值，以避免通貨膨脹和通貨緊縮的影響。（3 ）公債應當盡可能廣泛地為全體公眾所擁有，以配合累進所得稅制，促進收入分配公平化。（4）聯邦支出、 課稅和舉債的預算控制應當作為國民收入持續增長的基本目標。
所謂公債管理政策是指政府在發行新債或以新債還舊債時，通過公債種類、發行條件等政策性操作，對經濟運行產生預期影響的政策。公債管理政策的實質在於在：財政政策規定了國債規模、貨幣政策規定了可利用的貨幣資金和借貸資金的前提下的債務結構特徵問題，包括政府未償債券種類、所有權格局和國債期限結構（註：Sharp, A. M., C. A. Register and P. W. Grimes, 2000, Economics of Social Issues,Irwin/McGraw-Hill,p.431.）。
歸納起來，公債管理政策的基本內容包括下列四個方面：（1 ）在發行新公債時， 是發行長期公債還是短期公債？ 長期公債與短期公債如何搭配組合？（2）在公開市場操作時， 應將哪一種類和條件的公債作為對象？是減少短期上市未償公債的數量而增加長期上市未償公債的數量或是相反？從公債管理政策的角度來看，公債種類的多樣化是有利的。因為，公債種類多樣化一般來說都伴隨著公債購買者增多，民間持有公債的數量就會增加，在費用一定的情況下，能保持政府收入的穩定。（3）在發行公債時，如何確定公債利率？一般來說， 償還期限越長，利率就越高，但利率變化對經濟的影響較小，而且利息支付比較穩定。相反，償還期限越短，利率就越低，但利率變化對經濟的影響較小。因此，利率差異導致利率變化對經濟影響的不同。（4 ）公債持有主體如何選擇？ 如果以銀行特別是中央銀行作為購買主體， 勢必帶來通貨膨脹壓力，對經濟穩定產生沖擊；如果以企業作為購買主體，無疑會減少企業用於實際資本的投資；如果以個人作為購買主體，可能減少消費，也可能減少私人儲蓄。
可見，公債管理政策是財政政策和貨幣政策的延伸，對國民經濟運行產生極大影響。
二、公債管理政策的目標
既然公債管理政策既與財政貨幣政策密不可分，又是一種獨立的經濟政策，那麼，作為更接近於財政政策的公債管理政策，其目標必須符合財政政策目標的要求。就財政政策與經濟運行的關系來看，財政政策目標體系可列為三大類，即經濟穩定目標（包括價格穩定目標、充分就業目標、國際收支平衡目標）、經濟發展目標（包括經濟增長目標、資源合理配置目標、反周期波動目標）以及公平收入分配目標。因此，財政政策的上述目標也是公債管理政策的目標。同時，公債管理政策作為獨立的政策，它又有自身的目標，諸如拓寬公債的發行和分配范圍、確保政府債券的順利推銷，維持政府債券市場的穩定、盡可能降低舉債成本、實現均衡的期限構成等等。
在理論上，有關公債管理政策目標有兩種見解。第一種見解也稱為古典見解，認為公債發行與通貨膨脹直接相關。因此，倘若政府要發行公債的話，應當發行流動性較低的長期公債。第二種見解也稱現代見解，雖然有許多觀點，但大致可分為以下四種：（1 ）通過發行一定規模的短期公債來刺激預期總需求；（2 ）盡量減輕因公債構成變化所產生的影響；（3）在實現預期總需求的同時，盡可能減少公債的利息費用；（4）根據（3）的主張，在一定條件下，可以說，公債的最適構成主要是長期公債佔主導地位。
第一種見解是圍繞著公債發行與通貨膨脹的關系來展開公債管理政策目標的討論，而第二種見解盡管在許多方面有些差異，但基本上都是圍繞著公債構成的變化來討論公債管理政策目標的。
從現代見解來看，公債管理政策自身目標與財政政策總體目標之間有時會發生沖突。例如，從財政角度來說，公債管理政策的直接目標是公債的利息負擔最小化，但從經濟穩定的觀點來看，公債發行要保持一定的流動性。這兩個目標在現實中往往是對立的。如果公債總額一定，短期公債的比重若高，流動性就高，市場利率下降。利率降低意味著持有資產的價值增加，而且通過資產效應促使個人消費需求增加。同時，利率降低使企業的投資需求增加，總需求亦增加。相反，長期公債的比重若高，則流動性降低，市場利率升高，總需求減少。因此，在維持一定總需求的前提下，要適當選擇使公債利息負擔最小的短期公債與長期公債的搭配組合。
可見，如何確定短期公債與長期公債的搭配是公債管理政策的重要課題。但是，在實現中，壓低公債的利息成本與促進經濟穩定這兩個目標之間經常不一致：為了降低公債的利息成本，在經濟衰退時期，由於利率水平較低，故應趁機發行長期債券，以減輕利息負擔；在經濟繁榮時期，則宜發行短期債券，以免增加長期公債的高利負擔。可是，為了經濟穩定，在經濟衰退時期應當發行短期債券，以刺激總需求增加；而在經濟繁榮時期，應當發行長期債券，以抑制需求過旺（註：Laid, W. E.,1968,The Changing Views on Debt Management, Monetary Economics,ed.by A. D. Entine,Wadsworth Publishing Company,Inc.p.465—479.）。這樣， 在政策目標上出現了兩個問題：一是在公債管理政策自身目標與財政政策總體目標發生沖突時，以哪一目標為主？二是如何解決公債政策目標之間的沖突？就前一問題而言，由於公債管理政策只是財政政策的實施工具，故此，從全局來說，公債管理政策目標要服從財政政策總體目標。就後一個問題而言，如果通過貨幣政策能實現經濟穩定，則利息費用最小化可以作為公債管理政策的主要目標。但是，如果公債管理政策研究同時實現上述兩個目標，就需要適當選擇公債種類。

5. 發行國債屬於哪種經濟政策

國債的擠出效應是國債的副產品，擠出效應等於政府活動在一定程度上剝奪了民間主體的權利，表明政府參與市場過多，因而損害了市場效率。從這個意義上講，如果因為政策支出規模的擴大而壓抑、排擠了民間投資的增長，那麼，再實施積極的財政政策就不合適了，意味著國債政策必須進行調整與轉向，才能保證其可持續性。擠出效應存在與否的關鍵環節是政府債務對利率的影響，但過去兩個世紀以來的經驗以及多國實踐的研究都令人驚奇地發現：這兩者之間並沒有什麼必然的聯系。選用我國1984年-1999年的數據進行回歸分析，得出的結論是預算赤字與利率並無直接關系。這表明擠出效應存在的現實性較難把握，原因是擠出效應的產生，存在嚴格的限制條件。首先，如果經濟中資源沒有得到充分利用，勞動力、資金、土地資源供給充足，其價格則不會隨產量變動而變動，因而政府支出對利率和私人投資影響較小，擠出效應也較小。其次，如果在預算赤字以及政府支出增加的同時，貨幣供給相應增加以及增加額能夠滿足貨幣需求增加的需要，則國債擴張不會產生擠出效應。因此，貨幣政策與財政政策配合使用可抵消擠出效應。自從我國1998年實行積極的財政政策以來，較為普遍的認識就是通過國債發行擴大財政支出並未產生擠出效應。基本原因在於近年來商業銀行的超額准備金大量增加，銀行存在較大的存貸差額和資金剩餘，增發國債使銀行一部分剩餘資金轉化為投資，並未由此引起利率和融資成本上升。從國債投資的領域和項目看，也不存在取代、排擠社會投資的問題。適應財政擴張的要求，中央銀行也採取了一系列增加貨幣供應量的貨幣政策措施。 通貨膨脹是國債政策重要的約束條件，如果國債政策導致出現嚴重的通貨膨脹，那麼國債政策的實行就必須十分謹慎。1994年《預演算法》和1995年《中國人民銀行法》頒布以前，財政部一直與中國人民銀行保持直接融資關系，相當部分的政府赤字採取了貨幣化融資方式。到1994年末，財政部向中國人民銀行透支和長期借款余額高達2145億元，占當時中國人民銀行總資產的12．2％，相當於當年GDP的4．6％，而同期國債負擔率也只有6．1％。這種用創造新貨幣的辦法支付債務本息的赤字融資方式，是這一時期通脹頻繁發生的重要原因。90年代中期以後，財政赤字必須通過發行國債來彌補，中央銀行不能從國債一級市場上直接購買國債，這就從制度上阻斷了財政赤字擴大直接引起中央銀行增發貨幣，並導致通貨膨脹的渠道。但是，赤字債務化以後，財政赤字與超量貨幣發行之間的間接通道依然存在，對通貨膨脹的影響並沒有完全消失。間接影響的大小與中央銀行公開市場業務關系密切。目前，中央銀行的公開市場操作已成為我國貨幣政策的主要工具，中央銀行會根據貨幣和信貸穩定增長的要求進行國債的買賣，吞吐基礎貨幣。由於實行的是穩健的貨幣政策，如果中央銀行對商業銀行再貸款過多，則會在公開市場上賣出國債，收回基礎貨幣，這就決定了中央銀行與商業銀行在二級市場上的國債交易只會提高貨幣政策的有效性，不會構成通貨膨脹的誘因。近年來，我國居民儲蓄不斷增加，金融機構資金偏松，為積極的財政政策實施過程中大規模增發長期建設國債創造了條件。1998年的1000億元建設國債只對國有商業銀行發行，就是考慮到1998年中央銀行基礎貨幣供應偏少，居民儲蓄增加較多，商業銀行資金存差較大，物價總水平繼續下降。此時增發國債不僅不會導致貨幣過量發行而引發通貨膨脹，相反卻可以緩解通貨緊縮壓力。